Segunda-feira, 20 de Novembro de 2017
ISSN 1519-7670 - Ano 19 - nº966

CADERNO DA CIDADANIA > MÍDIA & SOCIEDADE

Acesso à informação pública e o papel da imprensa

Por Víctor Gabriel Rodríguez em 28/12/2004 na edição 309

Quando a lei propõe-se a regulamentar a informação, depara-se com divergência de interesses, que comentamos já neste Observatório [veja remissões abaixo]. Trata-se do estabelecimento dos limites entre a primordial liberdade de informação e os riscos que a informação não criteriosa pode causar à coletividade, ou até mesmo a direitos individualmente considerados, como a honra.

Em uma sociedade com informação extremamente concentrada, é natural que o Estado assuma função de democratizá-la, ou ao menos esse seria um ideal a cumprir. Não se trata de tarefa fácil, evidente, porque qualquer idéia de intervenção na informação, por parte do Estado, traz o mau odor da censura, e esta há que se evitar a todo custo.

Mas se nesse objetivo de democratizar as fontes de informação as ações negativas do Estado, por qualquer de seus tentáculos, têm ética e eficácia duvidosas, algumas experiências recentes parecem trilhar uma segunda via legislativa mais efetiva: as ações positivas para liberação e difusão de informação.

Experiência inovadora, ao menos ao que se refere ao campo legislativo, tem o Parlamento Europeu ao detalhar, sobre questões ambientais, as regras que permitem o livre acesso de qualquer cidadão para obter informações das autoridades. Estas autoridades que se encontram obrigadas a prestá-las – salvo raras exceções – de modo esmiuçado, em prazo curto e sem necessidade de qualquer justificativa por parte do requisitante.

Neste artigo, pretendo, sob a ótica do Direito, estabelecer um diálogo entre a discussão que, por obra de excelentes profissionais da comunicação, coloca-se no Congresso a respeito da concentração da mídia no Brasil [remissões abaixo] e a eficácia das propostas que pretendem mitigar o problema. Em outras palavras, pesquisar o que em termos de lei resultaria eficaz ao país, sem desconsiderar o poder do Estado, mas também sem hipertrofiar o poder do Legislativo, para evitar a transformação da norma legal em um mero discurso simbólico, a exemplo de tantos comandos por aí em vigor.

Premissa: informação concentrada

Após um pronunciamento público do então presidente norte-americano Richard Nixon a respeito de sua política na guerra do Vietnã, coberto pelos profissionais da notícia em uma prática determinada instant analysis, ou seja, o comentário dos jornalistas logo após a notícia revelada, o vice-presidente Spiro Agnew pediu a palavra para fazer um aparte. Ao vivo, falaria sobre o poder da imprensa.

Em suas palavras, foi crítico em relação aos homens que dirigem os meios de comunicação, ‘provavelmente não mais que uma dúzia’, e que decidem o que ’40 ou 50 milhões de americanos vão apreender a respeito dos eventos do dia na nação e no mundo’ [‘How is the network news determined? A small group of men, numbering perhaps no more than a dozen anchormen, commentators and executive producers, settle upon the 20 minutes or so of fill and commentary that is to reach the public. (…) Their powers of choice are broad. They decide what 40 or 50 million Americans will learn of the day’s events in the nation in the world’ – Agnew apud Altschull, em Rodríguez, Victor Gabriel, Responsabilidade Penal na Lei de Imprensa).

Seguiu o discurso a apontar a gama de possibilidades de interpretação que tem o jornalista diante da notícia e do texto que produz em face dela. Foi expresso o vice-presidente em notar que, de modo algum, estava propondo a censura, mas foi incisivo – e levantou grande polêmica – ao afirmar, em seguida, que o público ‘would rightly not tolerate this kind of concentration of power in government. Is it not fair and relevant to question its concentration in the hands of a tiny and closed fraternit of privileged men elected by no one and enjoying a monopoly sanctioned and licensed by government’ [‘o público certamente não toleraria esse tipo de concentração do poder no governo. Não é justo mas importante questionar essa concentração nas mãos de uma minúscula e fechada irmandade de homens privilegiados, eleitas por ninguém e gozando de monopólio sancionado e concedido pelo governo’. Idem, p. 326].

O discurso, depois reforçado por Agnew para auditórios menores, vem evidentemente à lembrança quando se abordam os trabalhos no Conselho de Comunicação Social, aqui no Brasil.

A situação nacional em nada é diversa. Aqueles a quem a revista CartaCapital, em 2002, denominou coronéis eletrônicos (CartaCapital, ano VIII, nº 179, de 6/3/2002) continuam no quase monopólio das informações que chegam à população. Isso permite, como se sabe, a transmissão de dados distorcidos e, antes de tudo, da visão imediatista da realidade: deve-se aumentar a pena para determinado crime, colocar polícia na rua, construir novos hospitais… – soluções que nada mais são que o contágio ao conteúdo da forma da televisão: fragmentada e pouco profunda, em que trinta segundos parecem a eternidade.

Para combater essa concentração, entretanto, não se deve utilizar da mesma arma. Explico: uma proibição veemente, mas pouco eficaz, de monopólio de imprensa corre o risco, relevante, de servir àqueles mesmos coronéis como matéria-prima de seu discurso já vitorioso: um Direito simbólico, que exaltará a lei como uma vedete democrática, mas que pode ser burlada tão facilmente como já são os decretos que já existem, a limitar o número de emissoras sob concessão a um mesmo grupo econômico.

A colocação do problema, pelo Conselho, é iniciativa mais que louvável, mas as soluções merecem ainda oportuna discussão.

Faço observar, apenas para engrossar o diálogo, o que a Europa tem feito ao democratizar informação, ao menos como tendência. A intervenção positiva do Estado para dinamizar informação, dentro e fora da grande mídia a mim parece algo que, se semeado hoje, por oportunidade das discussões do Conselho de Comunicação Social, trará frutos a médio ou longo prazo.

Premissa: informação e meio ambiente

O direito de obtenção de informação deve muito às questões internacionais e, mais modernamente, aos ambientalistas. A necessidade de compartilhar informações entre as nações fez em muito o Direito crescer a respeito da forma de divulgá-las, ou, em outras palavras, a obrigação de as divulgar, e de o fazer corretamente.

Grosso modo, pode-se resumir a problemática que havia entre a política e o meio ambiente: enquanto o Estado, soberano, não se vê obrigado a prestar qualquer informação a quem quer que seja, o meio ambiente, que é difuso, impõe até certo ponto que cada nação preste contas às outras a respeito de o que faz com aquilo que é patrimônio de todos. Se o território é, por assim dizer, propriedade da nação soberana, o ecossistema é propriedade da humanidade.

Dessa dicotomia surgem algumas soluções que vale observar. Vários são os princípios desenvolvidos sobre prestação de informação no direito internacional, por conta do meio ambiente, e aqui se ressaltarão alguns, até para ilustração do legislador. Vale ressaltar, entretanto, um antecedente: o acidente nuclear de Chernobyl.

Mais do que grandes debates a respeito de segurança nuclear, a questão jurídica que dali emergiu com maior ênfase tratava de informação: o dever da URSS, então como princípio humanitário, de comunicar a ocorrência do acidente e sua dimensão, não apenas aos outros países, mas também à sua população. Por detrás da questão atômica, a concentração da mídia: o poder do então governo soviético de retardar a difusão da notícia causou a gravidade das seqüelas do acidente.

No contexto daquela catástrofe, depois de a IAEA (International Atomic Energy Agency) entender que a obrigação de divulgação do acidente já existia antes mesmo de comando legal específico, e de criar, meses após acidente (1986), a Notification Convention, vários princípios de tratados internacional incorporaram essa obrigação de informação emergencial, a exemplo do Princípio 18 da Declaração do Rio, de 1992 [‘Os Estados devem notificar imediatamente outros Estados sobre desastres naturais ou outras emergências que possam causar dano ao seu meio ambiente’], e da contemporânea Convenção da Biodiversidade, no seu artigo 14 [‘Cada parte contratante, na medida do possível e conforme o caso, deve: Notificar imediatamente, no caso em que se originem sob sua jurisdição ou controle, perigo ou dano iminente ou grave à diversidade biológica em área sob jurisdição de outros estados ou áreas além dos limites da jurisdição nacional, os Estados que possam ser afetados por esse perigo ou dano, assim como tomar medidas para prevenir ou minimizar esse perigo ou dano’].

Desde aí surge preocupação evidente do sistema legislativo internacional a respeito da informação, não apenas em fatos pontuais, emergenciais, mas também em atividades regulares dos Estados. Essa preocupação legislativa é hoje direcionada à democratização dos meios de informação. A Declaração do Rio de Janeiro sobre meio ambiente também formalizou essa obrigação, no Princípio 10: ‘A participação pública no processo decisório ambiental deve ser promovida e o acesso à informação facilitado’. No mesmo sentido, o princípio 36 da Agenda 21, que propõe que a consciência ambiental deve aplicar ‘métodos formais e informais e meios efetivos de comunicação‘.

Da problemática ambiental, portanto, surgem soluções a que o legislador pode atentar. Facilitar o processo de informação, disseminá-lo, para muito além da mídia concentrada é obrigação dos administradores e alternativa positiva às diversas proibições de efeito duvidoso. O cerne da questão, portanto, passa a ser a forma de incorporação legislativa dessa capilarização dos meios de informação.

A diretiva 2003/4/CE

Os princípios de disseminação de informação, para além dos meios de comunicação tradicionais, são meros programas, sem aplicação imediata no Direito de cada país. É necessário que o princípio seja internalizado pelo estado soberano, pois só ele aplica sanções e instrumentaliza a eficácia da norma.

Na Europa, a Diretiva do Parlamento Europeu 313/CEE, de 1990, antes mesmo do Rio 92, já buscava meios de fazer com que a livre informação sobre questões ambientais vigorasse na Comunidade Européia. E estabelecia que qualquer cidadão, sem necessidade de justificativa, tinha a possibilidade de obter, sem relutância, informações ambientais das autoridades.

Aquela norma, de 1990, foi derrogada pela Diretiva 2003/4/CE, que a ampliou. Trouxe princípios regras importantes, partindo da consideração, como está em seu texto, de que ‘um maior acesso do público à informação ambiental e a difusão de tal informação contribui a uma maior conscientização em matéria de meio-ambiente, a um intercâmbio livre de pontos de vista, a uma participação mais efetiva do público na tomada de decisões ambientais e, definitivamente, à melhora do meio-ambiente’.

Dentre suas várias regras, que continuam garantindo livre acesso aos cidadãos sobre informações ambientais, cuida agora a diretiva européia de sua difusão. E dispõe, entre outros termos, que ‘os Estados-membros devem garantir que a informação ambiental se faça disponível paulatinamente em bases de dados eletrônicas de fácil acesso ao público através de redes públicas de comunicação’ (art. 7.1).

No exemplo da Europa, os Estados-membro têm até 14 de fevereiro de 2005 para tornar efetiva, em sua legislação nacional, as regras da diretiva. Devem incorporar a norma da Comunidade a seu direito interno e relatar o progresso dessa disseminação de informação.

O incentivo à pluralidade dos meios de comunicação deve realmente partir do Estado. Não em termos de grandes proibições, ainda que a regulamentação efetiva seja bem-vinda, mas principalmente do fomento às informações relevantes em suas fontes primárias: a sentença do Poder Judiciário, o relatório dos órgãos ambientais, o texto da norma, a discussão do Congresso. A forma de disseminação dessas informações poderia, isto sim, ficar a cargo de entidades com participação democrática garantida e, em minha opinião, isso não seria difícil em matéria de legislação nacional.

Basta discutir-se uma proposta legislativa viável. Nosso país não deve imitar a legislação internacional, mas pode fazer dela o nascedouro de uma legislação muito mais ousada em termos de democratização da informação.

Propostas para a democratização

Passear pela legislação ambiental internacional, a observar a obrigação do Estado de divulgar informações relevantes, utilizando-se das redes públicas de telecomunicação, permite que se retire proposta interessante a nosso país, em termos democracia da informação. Basta a adaptação necessária: se, por um lado, não temos as redes públicas de comunicação fortes como na Europa, por outro temos garantida a função social dos meios de informação, ao lado da técnica que torna nosso jornalismo e nossa produção midiática os mais interessantes de todo o planeta, sem qualquer dúvida.

Não seria impossível que o Conselho de Comunicação Social, que já existe e é aberto a representantes de empresas de comunicação e da sociedade civil, viesse a criar um conselho específico para elaborar um informativo periódico, interessante ao público interlocutor, a ser divulgado nos diversos meios de comunicação social.

O informativo, longe de ser um ‘jornal oficial’, teria sua pauta colocada em votação, apresentação agradável e, curto, noticiaria fatos relevantes à população, em matérias determinadas e de modo adequado a cada meio em que for divulgado.

Do Estado, o Conselho só necessitaria verba específica – pois seu capital não pode depender de setor privado ou patrocínio – e a coação para determinar a divulgação de seu informe. No mais, os representantes do Conselho teriam autonomia para a elaboração de suas regras de autogestão, que poderiam prever os temas que seriam abordados, a divisão regional, a periodicidade.

Com esse informe periódico, gerado na sociedade civil ou em órgão que reconhecidamente a represente, evitar-se-ia ao mesmo tempo a censura, a imposição de informação oficial, assim como seria amenizado, em boa medida, a concentração da mídia. Com o tempo, será certamente aceito nos meios de comunicação como um contraponto àqueles que divulgam informação viciada, e, via de conseqüência, difundiria a preocupação do meio de comunicação em controlar sua parcialidade, para não ser desmentido por um Conselho mais democrático. Além disso, seria estimulado o debate jornalístico dentro do próprio meio de comunicação, se necessário for.

A implementação desse Informativo somente esbarraria, a meu ver, na conceituação do que seria o meio de comunicação de grande poder, que, eufemisticamente, poderia denominar-se meio influente, meio de comunicação de reconhecido alcance ou algo do tipo. Seria a revista de grande circulação, a televisão aberta, o portal da internet com muitas visitas, a emissora de rádio de grande audiência ou o jornal de circulação relevante na região. Não nos atrevemos, aqui, a por hora estabelecer essa conceituação, que demandaria estudo mais aprofundado.

A grande vantagem desse informativo é que ele não proibiria, por isso jamais seria censura. Apenas seria uma imposição de pluralização, de flexibilização da concentração de determinado meio, ao se abrir espaço obrigatório à influência da sociedade. Ao passar dos meses, o Conselho poderia abrir-se a queixas diretas da população e, mediante processo administrativo, com direito de defesa garantido, em que se revele uma manipulação de informação específica, obrigar a incluir em sua pauta um tema determinado, com conteúdo informativo definido e aprovado pelo Conselho.

Outra vantagem que se pode destacar a respeito de um informativo, democrático porém de divulgação compulsória, seria a própria conscientização da população e do próprio Poder Judiciário a respeito das mazelas da concentração da informação. A população, inclusive a elite, seria estimulada a buscar no Poder Judiciário, a quem, por determinação constitucional (Art. 5º, inc. XXXV, da Constituição Federal), cabe a tutela de todos os direitos, a proteção do direito à informação verdadeira, também em formas positivas.

A proteção desse direito, é de se observar, encontra-se de alguma forma atrofiada e somente é reativada em épocas de eleições, quando um interesse político premente coloca sob holofotes o poder dos meios de informação e as suas formas de controle, que se recolhem logo após o escrutínio.

Não tenho dúvidas que trata-se de proposta que, à prática judiciária, traria a imensa vantagem de, a médio prazo, fortalecer os demais já existentes meios de controle social do monopólio da informação.

Conclusão

Alternativas existem, mais do que relevantes, para amenizar a concentração dos meios de imprensa, e a proposta do jornalista Alberto Dines ao Conselho de Comunicação Social [remissão abaixo] merece aprovação, ao menos para amenizar o vínculo direto entre poder político e poder de comunicação.

Mas a observação a respeito de um Direito efetivo, que infelizmente só traz respostas a médio prazo, quase sempre deve afastar o jurista da proposta negativa e sancionadora para o fomento positivo do Estado, mais no sentido de promover, potencializar, do que de tolher.

Juridicamente, não seria inviável a concretização de tal proposta, aproveitando-se estrutura já montada pelo Congresso Nacional desde 1991. Tampouco seria difícil elaborar um texto de lei que harmonizasse esse informativo ao ordenamento jurídico vigente e viesse a realçar os instrumentos de controle do monopólio de informação, como em parte se fez na Europa, dentro das mais amplas garantias democráticas É uma proposta que se coloca à apreciação.

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Advogado especializado em direito de imprensa, mestre e doutorando em Direito Penal pela USP, autor de Responsabilidade penal na Lei de Imprensa: responsabilidade sucessiva e Direito Penal moderno e da novela A Hora do Carvoeiro: história de um amor pelo crime, entre outros.

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