Segunda-feira, 22 de Outubro de 2018
ISSN 1519-7670 - Ano 19 - nº1009
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Regulação dos sistemas e mercados de comunicação

Por James Görgen em 06/05/2008 na edição 484

O Brasil de hoje possui instituições modernas em vários setores da economia e da administração pública. Dos anos 1990 para cá, cada vez mais surgem órgãos de fiscalização, acompanhamento e controle, como as agências reguladoras, que nos levam a crer que o País foi definitivamente varrido pelos ventos da transparência e das boas práticas de gestão. Em alguns setores, entretanto, persiste a manutenção de áreas de sombras onde o amadurecimento das relações institucionais não faz eco. Quem os acompanha mais de perto percebe nitidamente a forma como convivem em igualdade de condições o Brasil cartorialista, patrimonialista e corporativista, detectado por Raymundo Faoro, com a Nação que vem construindo uma social democracia a duras penas. No caso específico da área das Comunicações [entendemos como área das comunicações a que compreende os processos de produção, circulação e recepção de mensagens e conteúdos informacionais nas mais diferentes plataformas e suportes tecnológicos. O que inclui não somente a radiodifusão e a imprensa, mas as atividades relacionadas aos serviços de telecomunicações e à indústria cinematográfica], o Brasil do passado mantém a cabresto os atores e práticas sociais que ousam imaginar um futuro onde o interesse público se imponha sobre o privado.

Ao mesmo tempo, se descortina uma ruptura de paradigmas diagnosticada no Brasil por entidades que defendem a democratização da comunicação:

‘Diante do processo de convergência entre diferentes tecnologias de informação e comunicação e do surgimento de novas formas de produção e distribuição de mensagens, o Brasil precisa implantar políticas públicas de comunicação a partir de um marco regulatório mínimo que distinga as diferentes tecnologias, linguagens, agentes produtores, agentes mediadores e tipos de infra-estrutura da área das comunicações e submeta a exploração de serviços semelhantes a regras semelhantes.

‘Neste momento histórico, as políticas públicas para a área das comunicações exigirão flexibilidade para abarcar tanto as emergentes tecnologias de informação e comunicação quanto garantir a adequada transição dos serviços analógicos para o ambiente digital. O novo cenário também exigirá políticas de regulamentação e de regulação que consigam ser universais o suficiente para manterem-se em vigor mesmo com o veloz surgimento de novas tecnologias e suportes’. (XIII Plenária Nacional do FNDC, 2006)

Tendo estes dois Brasis em mente, a proposta do artigo ‘Apontamentos sobre a regulação dos sistemas e mercados de comunicação no Brasil’ (do qual este texto é um estrato sintético) é fazer uma breve visita a alguns de nossos marcos históricos, informar como estão estruturados os sistemas e mercados de comunicação no Brasil e apresentar os desafios que se colocam aos administradores públicos e aos cidadãos interessados em intensificar o processo de regulação e regulamentação dos chamados meios de comunicação de social.

Debate público

Nesta espécie de auto-resenha, não se reproduzirá a periodicização da evolução do setor desde o século 19 no Brasil, como está no livro, mas elenca-se algumas questões colocadas no momento em que Estado e sociedade passaram a discutir abertamente a realização de uma Conferência Nacional de Comunicação e a necessidade de revisão das normas que regem a área. Saliente-se que em seis anos de governo Lula, a elaboração e implementação de políticas públicas de comunicação tem sido uma agenda permanentemente adiada apesar de estar na ordem do dia não apenas do Congresso Nacional como de partidos e setores organizados da sociedade.

Fora a pressão cotidiana dos atores particularmente interessados na política da não-política de comunicação, o atual qüiproquó da comunicação torna a tarefa um desafio para o Estado e não apenas para o governo. Em resumo, o trabalho dos gestores públicos consiste no reordenamento dos sistemas e mercados de forma que a sociedade possa equilibrar o prato da balança do direito a comunicar e de ser informado com o da liberdade econômica sem que a mesma penda para este último lado. Como vários autores já constataram, vivemos um período de multiplicidade de oferta, obsolescência programada e circulação de informações e capitais em ciclos tão acelerados que nossa capacidade de absorção e domínio da realidade sempre estará aquém da velocidade com que a mesma se transforma.

Temos que aceitar a idéia de que essa defasagem também será uma constante no ambiente jurídico-institucional das comunicações, uma vez que essas categorias são concebidas e gerenciadas pela mente humana. Os instrumentos a serem criados precisam atuar como gatilhos regulatórios, onde a atualização da norma ou a ação do regulador sejam acionadas cada vez que a sociedade encontre um conflito ou uma tensão a ser resolvida.

De uma forma resumida, esse pode ser o pressuposto para estabelecer o controle público nas comunicações sem resvalar em questões de cerceamento de direitos e liberdades. A intervenção do Estado, mediante seus agentes ou instituições, deve sempre se dar como uma forma de conciliar pluralidade com inovação tecnológica, social com econômico, interesse público com privado. Para isso, podemos nos valer de um ferramental de que as sociais democracias já dispõem: conselhos, ouvidorias, consultas públicas, metas de qualidade, órgãos de fiscalização, acompanhamento e controle etc. O importante é que estes canais funcionem efetivamente e, aos poucos, possamos saltar do nível das relações incestuosas entre empresas e Estado para um grau de transparência, no qual o particular não se sobreponha ao público.

Sociedade fragmentada

Para os demais casos em que a velocidade das situações de ‘fato’ não se impõe sobre as de ‘direito’ é possível valer-se do planejamento de médio e longo prazo. Aqui a tarefa é mais árdua, porque, com tantos gargalos e déficits, se tornou difícil listar os desafios impostos ao legislador e à sociedade. Os nós a serem desatados estão tanto na esfera conceitual, quanto na institucional, seja econômica, política ou cultural.

Antes de mais nada, é necessário saber de qual comunicação estamos falando. É oneroso e improdutivo continuarmos vivenciando o vazio conceitual no qual um conteúdo é encarado como comunicação social pela manhã e interpessoal à tarde. [É o que acontece hoje com alguns produtos como telejornais, transmitidos em determinados horários por uma emissora de TV (radiodifusão) e em seguida retransmitidos por uma operadora de TV paga (telecomunicações)].

Para efeitos de definição legal, podemos enxergar comunicação social naqueles conteúdos eletrônicos ou impressos processados e distribuídos para um público indeterminado a partir de qualquer plataforma técnica de comunicações. Aplicando este conceito a cada caso, saberíamos como enquadrar tanto um e-mail enviado a partir de uma aplicação de TV digital, quanto uma novela distribuída pela internet ou para telefones celulares. Quando a troca de mensagens, por qualquer plataforma técnica de comunicações, se desse entre agentes individualmente identificáveis, estaríamos no terreno da comunicação interpessoal, protegida pelos direitos individuais. Conceitos guarda-chuva como estes ajudam a aumentar a longevidade de uma norma jurídica na área das comunicações.

A idéia de se distanciar de uma lei geral das comunicações por uma questão de correlação de forças políticas no Congresso Nacional, cujo forte lobby privado contamina qualquer tentativa de legislação equilibrada para o setor, pode ajudar a fortalecer o novo papel do Estado brasileiro, menos patrimonialista e cartorial e mais promotor e regulador de políticas públicas de comunicação. E vacinar nosso arcabouço normativo contra as epidemias regulatórias, oriundas tanto das constantes alterações tecnológicas quanto da oportunista reacomodação de interesses particulares de agentes de mercado.

Não se trata de fugir da necessária re-regulamentação das comunicações. Trata-se de encará-la como um processo, passível de permanente planejamento e avaliação de resultados, podendo ser desenvolvido em paralelo ou individualmente. Pensando este processo regulatório integrado, poderíamos dividi-lo em quatro estratos, fases ou blocos temáticos:

** Conteúdo – os objetos de interesse da elaboração de regulamentação e implementação de políticas públicas girariam em torno de temas como a formulação de uma novo conceito de comunicação social e interpessoal, liberdade de expressão, qualidade do serviço, mecanismos que assegurassem o controle público dos produtos simbólicos, direitos autorais, etc.

** Economia – definição de poder de mercado, modelo de financiamento, políticas de preços, limite de propriedade, direitos do consumidor, fomento à produção.

** Estrutura – desverticalização da cadeia econômica, desagregação de redes, rede pública e única, cidades digitais.

** Regulação – criação de mecanismos de controle público, definição de indicadores de metas de qualidade e universalização, plano geral de outorgas, regulamentação, política de fiscalização

Esse elenco aleatório de prioridades, aberto a vários outros tópicos aqui não listados, nos mostra quanto trabalho dará atualizar o marco regulatório da área das comunicações. Talvez por isso, existam interpretações diferentes conforme as perdas e ganhos imediatos de cada ator. A preservação do status quo pelo maior prazo possível é o jogo preferido das empresas de comunicação e de telecomunicações nesse momento. Não entrar em rota de colisão com o setor privado, que constrói e sustenta a imagem pública dos governantes, é a tática permanente de qualquer político, vide o recente caso da regulamentação da TV por assinatura que ainda se desenrola na Câmara dos Deputados.

Maior interessada nesse processo de democratização e estabelecimento da pluralidade na área das comunicações, a sociedade está fragmentada entre uma maioria que vê na mídia um monopólio natural do setor privado, onde qualquer política pública se revela uma tentativa de controle estatal, e uma elite que sabe da importância de regulá-la, mas, por diversas razões, se mantém refém deste primeiro raciocínio.

Instituição mediadora

É hora das principais empresas de mídia do país olharem para o seu passado e compreender que a legitimidade que conquistaram ao longo das últimas três décadas – traduzida sob a forma de índices de audiência ou de vendas – lhes foi consignada pela sociedade brasileira por cumprirem seu papel social durante a primeira década de redemocratização do Brasil. E que tentativas de atuar como grupo político em nada contribuem para a evolução do patamar das relações sociais construídas em nosso país.

É hora do Estado e seus agentes compreenderem que não lhes cabe tutelar, coagir ou cooptar a imprensa e a sociedade civil. Uma nova postura neste sentido pode contribuir para o fim da prática de uso das verbas publicitárias oficiais como moeda de troca por condições de governabilidade, possibilitando o surgimento de uma mídia não comprometida com correntes políticas ou projetos de poder.

É hora do mercado se acostumar com a idéia de que sua busca incessante pelo lucro não está acima do interesse público e que o estado democrático de direito pressupõe pluralidade, concorrência leal, responsabilidade social e uma ordem econômica vigorosa, onde investidores não comandem governos nem submetam o Estado às suas necessidades de expansão comercial.

É hora de a classe política enxergar a comunicação social não apenas como um instrumento para conquista de poder ou um palco para performances pessoais. Esta simples mudança de conduta permitiria aos homens públicos abandonar a posição de refém das pesquisas de opinião e do noticiário, retomando seu diálogo direto com o cidadão. Mais do que isso, poderia assegurar a criação de veículos de comunicação com caráter efetivamente público, desatrelados do mandatário de plantão.

É hora de os jornalistas e demais produtores de informação entenderem que sua função profissional não os isenta de respeitar os mesmos códigos sociais seguidos pelos demais cidadãos – e que a liberdade de imprensa não é um valor absoluto. Em qualquer sociedade democrática, ela deve se encontrar no mesmo patamar dos demais direitos civis, subordinada a um ordenamento jurídico específico e ao controle público de uma forma geral.

É hora de o Brasil fazer as pazes com seu passado de recaídas arbitrárias e buscar um futuro mais tranqüilo onde o preço pago pela eterna vigilância dos princípios democráticos não seja a hegemonia da ‘lei do mais forte’ – seja por parte do Estado ou do setor privado. Enterrar de vez o ‘esqueleto’ da censura significa também deixar de tirá-lo do armário cada vez que seja cogitado o estabelecimento de mecanismos de regulação dos meios de comunicação. Ao acordar com a sociedade novas normas de conduta e segui-las de forma responsável, a mídia brasileira não estará se sujeitando a qualquer espécie de autoritarismo ou intervencionismo. Ao contrário, estará abrindo mão de exercer o papel de censora das vontades de toda uma Nação e retomando seu lugar como instituição mediadora da esfera pública.

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Jornalista, mestrando do Programa de Pós-Graduação em Comunicação e Informação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e pesquisador do Epcom – Instituto de Estudos e Pesquisas em Comunicação

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