No discurso que fez na abertura do 26º Congresso da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), em Brasília, no último dia 19 de junho, o presidente da entidade, empresário Emanuel Carneiro, lembrou ser 2012 o ano do cinquentenário da Abert destacando, nas palavras do jornalista Fernando Lauterjung, “a força da radiodifusão na definição de regras para o setor” (ver aqui).
De fato, disse o presidente:
“Vou voltar um pouco no tempo. O ano era 1962. O Brasil vivia um período de instabilidade institucional, radicalização política e crise econômica e financeira. Naquele ambiente conturbado, o Congresso Nacional aprovara o Código Brasileiro de Telecomunicações. O texto, encaminhado ao presidente João Goulart, recebera 52 vetos. O setor de radiodifusão se mobilizou contra os vetos presidenciais e, no dia 27 de novembro daquele ano, um grupo de empresários reunido no Hotel Nacional, nesta capital, decidiu criar uma entidade que representasse seus interesses. Nascia ali a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão. E já surgia vitoriosa! Pois todos os vetos de Goulart foram rejeitados” (ver aqui íntegra do discurso).
Como discursava para concessionários do serviço público de radiodifusão, certamente o presidente da ABERT pressupôs que sua plateia estava familiarizada com o “período de instabilidade institucional”em que o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT, Lei 4.117/62) foi elaborado e votado e, sobretudo, sabia sobre o que versavam os 52 vetos do presidente da República derrubados pelo Congresso Nacional.
Aliás, essa mesma pressuposição está na página “História da ABERT”, que se encontra no site da entidade. Lá está escrito:
“A Abert surge na luta contra os vetos do presidente João Goulart ao Código Brasileiro de Telecomunicações, em 1962. Nesse momento, o empresariado de radiodifusão começa a despertar e parte para um trabalho de esclarecimento da sociedade, por meio de seus congressistas. João Medeiros Calmon, presidente da Associação de Emissoras do Estado de São Paulo (AESP), que mais tarde se tornaria o primeiro presidente da Abert, liderou um grupo de trabalho que reuniu subsídios para a discussão sobre os vetos. O grupo conseguiu reunir em um encontro histórico no Hotel Nacional, em Brasília, representantes de 213 empresas. A movimentação era intensa e a conquista de votos em número suficiente para a derrubada dos vetos ao Código foi árdua. Os participantes daquele momento histórico foram responsáveis não só pela derrubada dos vetos, como também pela formação da Associação Brasileira de Empresas de Radiodifusão e Televisão – Abert” (ver aqui).
Considerando, todavia, o papel que a ABERT tem desempenhado nos últimos 50 anos “na definição de regras para o setor” (ver, neste Observatório, “Lobby de radiodifusores: O retrato de um poder sem limites”)e a reconhecida (não por todos) urgência hojede um marco regulatório para as comunicações, parece conveniente rememorar para as novas gerações as circunstâncias especiais daquele período e os vetos presidenciais rejeitados.
1962, um ano conturbado
Comecemos pelo “período de instabilidade institucional”.
O início da década de 1960 marcou o recrudescimento da “guerra fria” em consequência da vitória da revolução cubana em 1959. O clima era de polarização político-ideológica e o Brasil se encontrava no campo de influência dos EUA que acreditava jogar aqui o destino do restante da América Latina em relação a uma eventual “guinada comunista” no continente.
João Goulart (Jango), filho político do trabalhismo varguista, havia sido eleito vice-presidente de Jânio Quadros em outubro de 1960. Jânio renunciou inesperadamente em agosto de 1961, quando Jango se encontrava em viagem oficial à China. Os ministros militares tentaram impedir sua posse como presidente, que só se tornou possível com a transformação do regime presidencialista em parlamentarista aprovada pelo Congresso Nacional (em 2/9/1961). Jango, enfraquecido e a contragosto, assume a presidência em setembro com Tancredo Neves de primeiro-ministro.
O ano seguinte, 1962, era um ano eleitoral. Em outubro seriam realizadas eleições para o Congresso Nacional, assembleias estaduais, câmaras municipais e parte dos executivos estaduais e municipais. Este foi também o ano em que aumentam as divergências do governo brasileiro com os EUA, sobretudo, a partir da aprovação da nova Lei de Remessa de Lucros (setembro).
A conjuntura política é extremamente volátil: Tancredo Neves renuncia como primeiro-ministro (junho), é substituído por Brochado da Rocha (terceiro nome indicado) que só fica no cargo por três meses e é substituído por Hermes Lima. Jango luta para aprovar no Congresso a realização de um plebiscito para que o país possa decidir entre presidencialismo e parlamentarismo. A proposta é aprovada em setembro.
No contexto eleitoral pró e contra o governo Jango – identificado pela grande mídia como conduzindo o país para o comunismo –, entidades como o IBAD (Instituto Brasileiro de Ação Democrática, 1959-1963) e o IPES (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais, 1961-1972) intensificam sua ação política com o objetivo de eleger candidatos de oposição ao governo em todo o país.
O setor de comunicações
Inexistiam políticas públicas específicas para as telecomunicações e para a radiodifusão. A maioria das operadoras de telecomunicações era estrangeira e não havia quadros nacionais de dirigentes e/ou técnicos. Essa situação preocupava em particular aos militares que identificavam o setor como estratégico ao interesse nacional e, claro, à “segurança nacional”. Essa preocupação conduz a uma importante aliança de interesses entre setores militares e empresários de radiodifusão, que viria a se consolidar no tempo e seria característica de boa parte do período autoritário (1964-1985) (ver “Da Segurança Nacional à insegurança jurídica nas telecomunicações: o Código Brasileiro de Telecomunicações, 45 anos depois”).
Já naquela época era significativa a presença de parlamentares concessionários de radiodifusão no Congresso Nacional. Os mesmos parlamentares que haviam proposto e aprovado o regime parlamentarista como solução para o impasse da posse de Jango. O presidente, enfraquecido, está em campanha para recuperar seus poderes através de plebiscito (o que viria acontecer formalmente poucos meses à frente, em janeiro de 1963).
Entrevistado por Octavio Penna Pieranti, em 2007, o historiador Oswaldo Munteal, pesquisador do período afirmou:
“Durante a década de 1960, constituiu-se uma coligação ligada à radiodifusão comercial, cujo objetivo era pressionar o governo e garantir seus interesses econômicos, visto que a taxa de crescimento desse novo e empreendedor mercado começava a demonstrar índices de estagnação. A presença de empresários desse setor no Congresso Nacional permitiu um aumento significativo no poder de pressão do grupo em questão, o qual, legislando em causa própria, tornou-se capaz de anular a maioria das restrições a seus próprios interesses políticos e econômicos. Essa simbiose entre poder público e privado constituiu um obstáculo ao Executivo, uma vez que qualquer decisão governamental que prejudicasse o empresariado da radiodifusão seria repudiada pelo Legislativo. Os vetos de Jango ao Código Brasileiro de Telecomunicações, portanto, representaram sua tentativa em minar a força deste setor empresarial, cuja representação política deu-lhes acesso a irrestritos privilégios, além de grande influência na opinião pública, por intermédio dos meios de comunicação. O resultado deste choque demonstrou a grande organização do grupo da radiodifusão, pois, apesar de sua descentralização regional, este era coeso, na medida em que possuía um interesse coletivo único, que o tornava forte o bastante para rivalizar e superar a influência política de Jango no Congresso Nacional” (ver aqui).
Mais importante: encontrava-se em marcha a grande articulação civil-militar que executará o golpe de 1964 e a deposição de Jango.
João Calmon, eleito deputado em 1962 e vice-presidente dos Diários Associados – o maior conglomerado de mídia do país à época – que “liderou um grupo de trabalho que reuniu subsídios para a discussão sobre os vetos” e “que mais tarde se tornaria o primeiro presidente da Abert”[1962-1970], constitui-se, logo depois, o idealizador e principal articulador da “Rede da Democracia”, no pleno exercício da presidência da entidade.
Inspirada na militante internacional do anticomunismo Suzanne Labin, a “Rede da Democracia” reunia centenas de emissoras de rádio e jornais – dos Diários Associados, das Organizações Globo e do Jornal do Brasil – num combate diário ao governo Jango, preparando a opinião pública para o golpe de estado perpetrado em nome da liberdade e da democracia (ver “Golpe de 1964: os jornais e a ‘opinião pública’”).
Em linhas gerais, esse é o “período de instabilidade institucional” emque se dá a aprovação do CBT. O projeto sancionado com vetos por Jango em agosto teria todos eles rejeitados pelo Congresso Nacional, em novembro.
Os vetos derrubados
A relação completa das partes vetadas pode ser encontrada aqui. As justificativas estão na Mensagem nº 173, de 27 de agosto de 1962, publicada no Diário do Congresso Nacional II de 5 de setembro de 1962 (pp. 1963-1965). Na origem trata-se da Mensagem nº 200, referente ao PL 3.549-D/57 (no Senado, PLS 36/53).
Quais foram os vetos e quais as justificativas do presidente João Goulart para fazê-los?
A Mensagem presidencial afirma que todos os vetos incidiram “sobre os artigos e expressões (…) contrários aos interesses nacionais”. Vou me ater aqui apenas àqueles que dizem respeito diretamente à radiodifusão, na ordem em que aparecem na Lei.
1. Parágrafo 3º do artigo 33
[Art. 33. Os serviços de telecomunicações, não executados diretamente pela União, poderão ser explorados por concessão, autorização ou permissão, observadas as disposições da presente lei.]
§ 3º Os prazos de concessão e autorização serão de 10 (dez) anos para o serviço de radiodifusão sonora e de 15 (quinze) anos para o de televisão, podendo ser renovados por períodos sucessivos e iguais, se os concessionários houverem cumprido todas as obrigações legais e contratuais, mantido a mesma idoneidade técnica, financeira e moral, e atendido o interesse público (art. 29 X).
Justificativa:O prazo deve obedecer ao interesse público, atendendo a razões de conveniência e de oportunidade, e não fixado a priori pela lei. Seria restringir em demasia a faculdade concedida ao Poder Público para atender a superiores razões de ordem pública e de interesse nacional o alongamento do prazo da concessão ou autorização, devendo ficar ao prudente arbítrio do poder concedente a fixação do prazo de que cogita o inciso vetado.
2. Parágrafo 4º do artigo 33
§ 4º Havendo a concessionária requerido, em tempo hábil, a prorrogação da respectiva concessão ter-se-á a mesma como deferida se o órgão competente não decidir dentro de 120 (cento e vinte) dias.
Justificativa:Não se justifica que, competindo à União o ato de fiscalizar, de gerir, explorar ou conceder autorização, ou permissão ou concessão etc., o seu silêncio, muitas vezes provocado pela necessidade de acurado exame do assunto, constitua motivação para deferimento automático. Os problemas técnicos surgidos, as exigências necessárias à verificação do procedimento das concessionárias etc. podem, muitas vezes, ultrapassar o prazo de 120 dias, sem qualquer culpa da autoridade concedente.
3. Parágrafo único do artigo 53
[Art. 53.Constitui abuso, no exercício de liberdade da radiodifusão, o emprego desse meio de comunicação para a prática de crime ou contravenção previstos na legislação em vigor no País, inclusive:]
Parágrafo único. Se a divulgação das notícias falsas houver resultado de erro de informação e for objeto de desmentido imediato, a nenhuma penalidade ficará sujeita a concessionária ou permissionária.
Justificativa:A veracidade da informação deve ser objeto de exame antes da divulgação da notícia, não sendo justo que alguém transmita uma informação falsa, com todos os danos que daí podem decorrer, inclusive para a segurança pública, sem sujeição a qualquer penalidade. A apreciação da boa ou má fé da divulgação ficará a cargo da autoridade competente ou do Poder Judiciário, se for o caso.
4. O artigo 54
Art. 54. São livres as críticas e os conceitos desfavoráveis, ainda que veementes, bem como a narrativa de fatos verdadeiros, guardadas as restrições estabelecidas em lei, inclusive de atos de qualquer dos poderes do Estado.
Justificativa:A liberdade da manifestação do pensamento está assegurada pela Constituição e por esta própria lei. A redação do artigo vetado, permitindo a emissão de “conceitos desfavoráveis, ainda que veementes” poderia dar ensejo à justificação de abusos que não são permitidos na Lei Magna e que devem ser reprimidos em defesa da honra e boa fama dos cidadãos.
5. O artigo 71
Art. 71. A concessionária ou permissionária que não se conformar com a notificação, suspensão provisória ou pena de suspensão aplicada pelo Ministro da Justiça, poderá dentro de cinco dias, promover o pronunciamento do Tribunal Federal de Recursos, através de mandado de segurança, observadas as seguintes normas:
a) o Presidente, dentro de prazo improrrogável de 24 (vinte e quatro) horas, suspenderá ou não in limine , o ato do Ministro da Justiça;
b) o prazo para as informações do Ministro da Justiça de 48 (quarenta e oito) horas ímprorrogáveis;
c) após o recebimento das informações, o relator enviará o processo imediatamente à Mesa, para que seja julgado na primeira Reunião deTurma;
d) o Procurador emitirá parecer oral na sessão de julgamento, após o relatório;
e) o julgamento é da competência de turmas isoladas;
f) a defesa e as informações poderão ser enviadas por via telegráfica ou radiotelegráfica;
g) o Regimento Interno do Tribunal Federal de Recursos estabelecerá normas complementares para a aplicação desta lei, inclusive para o período de férias, forenses.
§ 1º A autoridade que não se conformar com a decisão denegatória da representação que ofereceu ao Ministro da Justiça poderá, dentro de 15 (quinze) dias da mesma, promover o pronunciamento do Judiciário, através de mandado de segurança, interpôsto ao Tribunal Federal de Recursos.
§ 2º A decisão final do Ministro da Justiça, aplicando a pena de suspensão só será executada depois da decisão liminar referida na letra "a" dêste artigo, quando confirmatória da suspensão
§ 3º A Justiça Eleitoral poderá também notificar para que cesse e imediatamente seja desmentida, determinando sua suspensão até 24 (vinte e quatro) horas, no caso de desobediência, transmissão que constitua infração à legislação eleitoral.
Justificativa:Não convém alterar a lei sobre o mandado de segurança, estabelecendo processo espacial para a hipótese.
6. Parte do caput do artigo 75 e seu Parágrafo Único
Art. 75. A perempção da concessão ou autorização será declarada pelo Presidente da República, precedendo parecer do Conselho Nacional de Telecomunicações, se a respectiva concessionária ou permissionária decair do direito à renovação.
Parágrafo único. O direito à renovação decorre do cumprimento, pela concessionária ou permissionária, das exigências legais e regulamentares, bem como das finalidades educacionais culturais e morais a que esteve obrigada.
Justificativa:Tratando-se de concessão, ou permissão ou autorização, não se deve construir ou estabelecer nenhum direito da renovação que tolheria o prudente arbítrio da autoridade concedente.
7. O artigo 83
Art. 83. A crítica e o conceito desfavorável, ainda que veementes, ou a narrativa de fatos verdadeiros, não darão motivo a qualquer reparação.
Justificativa:As razões do veto são as mesmas do veto aposto ao artigo 54 (ver acima).
8. O artigo 98
Art. 98. A autoridade que impedir ou embaraçar a liberdade da radiodifusão ou da televisão, fora dos casos autorizados em lei, incidirá, no que couber, na sanção do artigo 322 do Código Penal.
Justificativa:Qualquer autoridade que comete abuso do poder, no exercício de suas atribuições, está sujeita às cominações penais previstas na legislação comum, sendo, portanto, desnecessária a alusão expressa feita no artigo vetado, repreição [sic] que só servirá para entorpecer a atividade das autoridades administrativas.
9. O artigo 99
Art. 99. A concessionária ou permissionária ofendida em qualquer direito, poderá pleitear junto ao Judiciário sua reparação, inclusive para salvaguardar a viabilidade econômica do empreendimento, afetada por exigências administrativas que a comprometam, desde que não decorrentes de lei ou regulamento.
Justificativa:As razões do veto são as mesmas do veto aposto ao artigo 77: Constitui superfetação declarar que ilegalidade ou abuso de poder estão sujeitos ao controle judicial, pois há princípio expresso na Constituição [de 1946], artigo 141, § 4º.
10. O artigo 117
Art. 117. As concessões e autorizações para os serviços de radiodifusão em funcionamento ficam automaticamente mantidas pelos prazos fixados no art. 33, § 3º, desta lei.
Justificativa:O veto aposto ao parágrafo 3º do artigo 33 traz, como corolário automático, o veto ao presente artigo.
Disputa de poder
Uma leitura leiga (não jurídica), mas atenta, das justificativas apresentadas aos vetos derrubados indica que, por detrás deles, há uma disputa de poder entre concessionários de um serviço público e o poder concedente, vale dizer, entre o Poder Executivo e os radiodifusores. Os vencedores queriam – e conquistaram – prazos dilatados para as concessões (10 e 15 anos); renovação automática delas; ausência de penalidade (mesmo após julgamento pelo Poder Judiciário) em casos de divulgação de notícias falsas; e assimetria de tratamento em relação a outros concessionários de serviços públicos – alteração da lei de mandado de segurança; reafirmação de normas que já se encontram em outros diplomas legais, inclusive na própria Constituição.
Lições para o presente
Os 52 vetos de Jango foram derrubados e incorporados ao CBT que, 50 anos depois, ainda permanece – apesar de todas as suas alterações, sobretudo as do Decreto nº 236/76 e da Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472/97) – a referência legal básica para a radiodifusão brasileira (“45 anos do CBT: Sem festas, nada a celebrar”).
Tem razão o presidente da Abert. A entidade – criada na luta contra os vetos de Jango e com eles identificada– constitui, ainda hoje, o grande e vitorioso ator na definição de regras para o setor.
Cinquenta anos depois, teria mudado a Abert?
No discurso do presidente Emanuel Carneiro, surpreendentemente, não há referencia à necessidade de um novo marco regulatório para o setor. As “etapas” que considera fundamentais para os radiodifusores, ao contrário, se referem à definição do padrão digital do rádio; à destinação dos canais 5 e 6 de TV para o rádio AM e à “flexibilização” do horário de transmissão da Voz do Brasil.
O país mudou, não estamos no conturbado 1962 e não vivemos mais “um período de instabilidade institucional, radicalização política e crise econômica e financeira”. No mundo contemporâneo, o setor de comunicações passou – e ainda passa – por profundas mudanças tecnológicas que afetam radicalmente desde as diferentes formas da sociabilidade humana até os modelos de negócio.
Apesar disso, nos últimos anos, a Abert e seus associados se recusaram a participar da 1ª Conferência Nacional de Comunicação e tem tratado o tema da regulação não como uma necessidade, mas como uma ameaça autoritária à liberdade da imprensa.
Haverá outro caminho que não seja a construção democrática de um novo marco regulatório para as comunicações que tenha como horizonte o interesse público, vale dizer, a consolidação do direito à comunicação no Brasil?
A ver.
***
[Venício A. de Lima é jornalista, professor aposentado da UnB e autor de, entre outros livros, de Política de Comunicações: um balanço dos Governos Lula (2003-2010), Editora Publisher Brasil, 2012]