Em 16 de maio, entra em vigor a Lei de Acesso a Informações Públicas (Lei nº 12.527, de 18/11/2011). Dá-se como certo que o Estado brasileiro não tem nem ferramentas nem cultura para cumprir o disposto na lei: foi, em outras palavras, o que declarou o ministro da Controladoria Geral da União, Jorge Hage, à Agência Brasil (17/4). Hage disse que na data prevista nem tudo estará funcionando integralmente, porque foi curto o prazo de seis meses dado para a preparação da máquina estatal – ele entende que o prazo deveria ter sido de dois anos.
Nesta entrevista ao Observatório da Imprensa, feita por e-mail, a arquivista francesa Perrine Canavaggio diz que para vencer a resistência da administração à aplicação da lei é preciso, entre outras medidas, designar responsáveis por sua aplicação num nível elevado de responsabilidade e publicar seus nomes e formas de contato nos sites dos organismos.
A Lei de Acesso à Informação dispõe sobre o acesso a dados dos órgãos públicos em todas as esferas: nos casos do Executivo e do Legislativo (incluindo os tribunais de contas), esferas federal, estadual e municipal; no caso do Judiciário, federal e estadual. Também deverão fornecer informações o Ministério Público e “as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres”. O mesmo prazo para entrada em vigor da Lei de Acesso foi dado ao Poder Executivo para regulamentá-la.
Será difícil negar acesso
A lei garante o acesso de “qualquer interessado” a informações não protegidas por sigilo. Caso o órgão ou entidade pública não conceda acesso imediato, terá prazo de 20 dias, prorrogáveis por mais dez, para apresentar a informação, dizer por que não a fornecerá ou que não está de posse dela. O requerente terá dez dias para apresentar recurso à instância hierárquica imediatamente superior. Se a pendência não for dirimida, poderá dirigir-se à Controladoria Geral da União, que terá cinco dias para se pronunciar. Caso a CGU mantenha a negativa, o interessado poderá recorrer a uma Comissão Mista de Reavaliação de Informações cuja criação é prevista na lei. Evidentemente, a burocracia aprenderá rapidamente a driblar toda essa teia de proteção ao interessado na informação, até que os cidadãos criem seus próprios instrumentos de pressão.
Atualmente, as informações mais requeridas nos Arquivos Públicos do país são 1) documentos que comprovam ascendência estrangeira do requerente, com o objetivo de obter passaporte de outro país ou por curiosidade a respeito da origem familiar do indivíduo; 2) dados cartoriais referentes a terrenos e imóveis, para comprovação de propriedade ou posse. Pesquisadores acadêmicos também procuram acervos ricos em documentos sobre determinados períodos e/ou regiões.
153 anos sem direito de acesso
O Arquivo Nacional foi criado em 1838, mas só 153 anos depois, em 1991, o acesso aos documentos conservados nele e nos demais arquivos públicos ou de interesse público do Brasil ganhou amparo legal, na lei nº 8.159, sancionada pelo então presidente Fernando Collor. A tentativa de dotar o país de uma lei de arquivos havia começado em 1962, durante a gestão do historiador José Honório Rodrigues no Arquivo Nacional, fora retomada quando Celina do Amaral Peixoto assumiu o cargo, em 1980, e se fortalecera com a aprovação da Constituição de 1988, na qual aparece pioneiramente a figura do habeas data.
Entre muitas consequências relevantes do tipo de transição que o poder militar impôs à nação brasileira está uma espécie de tabu em relação à abertura dos arquivos da ditadura (os que não foram destruídos). Em 27 de dezembro de 2002, Fernando Henrique, a cinco dias de passar a faixa para Lula, assinou um decreto (nº 4.533) que detalhou como deveriam ser tratados os papéis considerados sigilosos. FHC aumentou para 50 anos o prazo para abertura dos dados e informações considerados “ultrassecretos”, prorrogável indefinidamente (esse prazo era de 30 anos na lei de 1991, renovável por igual período).
Não se tratava de proteger a passada ditadura, mas documentos das Forças Armadas, do Ministério das Relações Exteriores, relativos a questões tecnológicas sensíveis e outros interesses do Estado brasileiro.
Em 2004, Lula, com o decreto nº 5.301, reduziu o prazo para 30 anos, mas manteve a possibilidade de se renovar indefinidamente o sigilo. Só com a Lei nº 12.527, elaborada durante o segundo governo Lula, aprovada no Congresso Nacional e sancionada por Dilma Rousseff, foi o prazo reduzido para 25 anos, prorrogáveis uma única vez. Um avanço em relação a 1991: 50 anos de prazo máximo, em lugar de 60 anos. O prazo para abertura de informações pessoais consideradas reservadas é de 100 anos, seguindo praxe internacional.
Oligarquias locais
Em coluna na Folha de S. Paulo, Fernando Rodrigues, depois de mencionar obstáculos na esfera federal, escreve que “nos estados e nas cidades a situação é pior” (ver “Acesso ainda sem regra”). E explica: “Embora a Lei de Acesso seja clara, vários governadores consideram que a regra não é autoaplicável. Ou seja, as Assembleias Legislativas teriam de aprovar legislações locais. A prevalecer essa lógica, o país demorará uma vida até a transparência pública disseminar-se em todos os níveis de governo.”
Em artigo na Época (23/4), Fernando Abrucio chama a atenção para uma causa muito frequente de fenômenos do tipo Carlos Cachoeira: o jogo político nos estados e municípios, dominado por oligarquias. Aponta como caminho para a democratização mudar a lógica da política estadual e municipal num processo de baixo para cima. Mas é nessas esferas que deverá haver mais apego do funcionalismo à opacidade.
Se o que Abrucio pede é “uma melhora da democracia de baixo para cima, reformando a política nos municípios e nos estados, para evitar que o Congresso Nacional e os ministérios sejam, regularmente, cúmplices da bandidagem”, a maior falta de transparência nessas esferas é um fenômeno desanimador.
Repensar o Estado
Em entrevista ao Estado de S. Paulo (25/3), o especialista canadense Toby Mendel, consultor da Unesco que estudou legislações de muitos países, considera a lei brasileira uma das 30 melhores do mundo. É algo muito típico do Brasil haver contraste entre o plano ideal de formulação das leis e a prática, onde não existe só rotina e burocracia, mas criatividade – só que para contornar ou burlar as disposições legais.
Entretanto, um fato auspicioso é que a entrada em vigor da lei não só permitirá como induzirá cidadãos a repensar o funcionamento do Estado brasileiro nas três esferas.
Perrine Canavaggio é um nome respeitado no mundo dos arquivos. Consultora da Unesco, ela foi secretária-geral adjunta do Conselho Internacional de Arquivos (ICA, sigla em inglês) entre 2002 e 2009. Em 2004, participou em São Paulo do seminário Documentos Privados de Titulares de Cargos Públicos. Em 2011, no Rio de Janeiro, do 7º Seminário Internacional de Arquivos de Tradição Ibérica, onde apresentou o trabalho “El acceso a la información pública en el mundo: Un derecho humano emergente”, ponto de partida da entrevista apresentada a seguir.
Um processo em etapas
Qual foi a evolução histórica, em escala mundial, do acesso a informações públicas?
Perrine Canavaggio – O direito de acesso à informação foi progressivamente reconhecido e levado à prática nos séculos 19 e 20. O primeiro país a abrir o acesso aos documentos de origem pública foi a Suécia, ainda no século 18, com a lei de 1766 sobre liberdade de imprensa.
Duas categorias de leis apareceram sucessivamente. Primeiro, leis de arquivos, que abriram a consulta a documentos, para pesquisa histórica, seguindo prazos que tendem hoje a se reduzir. Em seguida, leis relativas a documentos administrativos, após a Segunda Guerra Mundial e a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948.
Sucederam-se então muitas ondas legislativas. A votação do Foia (Freedom of Information Act; lei de liberdade de informação), nos Estados Unidos, em 1966, é uma etapa essencial. Ele está na origem do movimento em prol do que se chama transparência administrativa e da prestação de contas (accountability). Muitas leis se inspiraram no Foia.
Uma primeira onda foi a de dez países pioneiros que, após os Estados Unidos, se dotaram de leis de acesso no final dos anos 1970 e no início dos 80. A segunda onda foi a dos antigos países socialistas que adotaram leis dessa natureza no momento de sua transição para a democracia, nos anos 1990. A terceira foi a dos países ricos de tradição democrática, que o fizeram nos marcos de sua modernização administrativa. De uma dezena de anos para cá, assistimos a uma verdadeira explosão de leis desse tipo, inclusive em países em desenvolvimento que não são democracias. Treze países tinham uma lei de acesso à informação em 1990; hoje, são 90. Organizações internacionais como a Unesco, o Conselho da Europa e a Organização dos Estados Americanos apoiam e encorajam esse movimento.
Os principais fatores que contribuíram para a emergência desse direito foram as grandes mudanças políticas que se seguiram à desintegração do império soviético nos anos 90, a luta contra a impunidade e a afirmação do direito de saber, o desenvolvimento das tecnologias de informação e de comunicação, e a luta contra a corrupção.
Na França de 1794, lei prematura
Em sua opinião, o que impediu a aplicação, na França, da lei sobre acesso aos arquivos públicos de 1794? Teriam sido os desdobramentos da luta política desatada pela Revolução Francesa? Há explicações ligadas à cultura, em sentido amplo, do povo?
P.C. – A não aplicação do princípio do acesso à informação previsto na lei francesa de 1794 deveu-se a seu caráter prematuro: a administração havia herdado o caráter secreto do Antigo Regime e a população não estava madura.
Que benefício advém de se ter formalmente acesso aos arquivos públicos em países que não colocaram em marcha um processo de democratização?
P.C. – O fato de se adotar uma lei que só formalmente dá acesso à informação contribui para dar uma imagem democrática do país. Frequentemente, elas são adotadas para responder às exigências dos grandes financiadores internacionais, como o Pnud e o FMI. Há uma grande distância entre teoria e prática.
Saber e não punir?
O direito de saber não engendra o dever de punir os crimes dos quais se vem a ter formalmente conhecimento? Como se poderia aceitar, nesse caso, a ausência de punição? Não se trataria, então, de um reconhecimento do direito à impunidade?
P.C. – O direito de saber faz parte das medidas tomadas para acabar com a impunidade. A votação de leis de anistia obedece à vontade de virar uma página dolorosa da história de um país e de facilitar a reconciliação dos campos que se confrontavam, mas, na realidade dos fatos, ela constitui um reconhecimento implícito da impunidade. Por isso não é possível contentar-se com essa situação, e é o que explica, em certos países, os movimentos de opinião pela abertura dos arquivos.
A senhora pode falar um pouco daquilo que denomina, em seus textos, “os elementos principais do marco normativo”?
P.C. – Normas internacionais foram estabelecidas sobre a matéria e elas dizem respeito aos seguintes pontos: o direito de acesso à informação pública e o princípio de divulgação máxima devem figurar na Constituição. O campo de aplicação da lei deve ser amplo: os pedidos não precisarão ser justificados e todos, sem distinção de nacionalidade, têm direito de acesso às informações. A lei deve se aplicar a todos os documentos, seja qual for seu suporte. Os organismos públicos dos três poderes (executivo, legislativo e judiciário) devem ser contemplados. É recomendada a publicação proativa das informações, sem esperar os pedidos. As modalidades de exercício do direito de acesso devem ser claras e simples e os prazos de resposta os mais curtos possíveis. Os custos devem ser módicos e a identificação dos documentos, fácil. As exceções devem ser limitadas à proteção dos interesses superiores do Estado, segundo uma lista de limitações conhecida, e à dos interesses privados. Em caso de recusa, o solicitante deve ter a possibilidade de recorrer a um organismo independente, do tipo mediador, comissão ou delegado para a informação. Punições para os casos de desrespeito à lei devem ser previstas. Devem ser tomadas medidas de promoção da lei, para assegurar sua efetividade.
Quais são as medidas mais importantes para obter uma mudança radical na cultura burocrática e nas mentalidades administrativas?
P.C. – A resistência da administração às mudanças é o principal obstáculo à aplicação da lei. Para promover a evolução das mentalidades é necessário adotar toda uma série de medidas de acompanhamento da lei. É preciso começar por designar responsáveis pela aplicação da lei num nível elevado de responsabilidade e publicar seus nomes e formas de contato nos sites dos organismos. É preciso igualmente organizar programas de formação dos funcionários sobre as consequências e os benefícios do novo direito de acesso. Ao mesmo tempo, é necessário lançar campanhas de informação e de sensibilização do grande público. Um bom sistema de gestão de documentos deve também ser colocado em funcionamento para permitir que as solicitações sejam atendidas. O organismo independente encarregado de examinar os recursos é o mais bem situado para coordenar o conjunto dessas medidas.