Sábado, 26 de Maio de 2018
ISSN 1519-7670 - Ano 19 - nº988
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SAíDAS PARA A MíDIA > ANCINAV & CFJ

Regulação necessária ou dirigismo?

Por Nelson Hoineff em 17/08/2004 na edição 290

Foi uma falta de sorte cinematográfica o Ministério da Cultura apresentar o projeto de lei que cria a Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav) quase ao mesmo tempo em que o governo mandava para o Congresso a proposta da criação do Conselho Federal de Jornalismo. Em primeiro lugar porque a mais remota defesa de um monstrengo como o CFJ desautoriza o interlocutor a se manifestar sobre qualquer outro assunto, muito especialmente se ele diga respeito à televisão, ao cinema e à internet. Depois, porque jornalismo, audiovisual e liberdade de expressão se confundiram de tal maneira que tornou-se quase impossível tratá-los de forma diferenciada.

Não deveria ser assim, mas assim o foi. A confusão se deu até no âmbito da grande imprensa. A edição de Veja que foi às bancas no último domingo (com data de 18/8/04), por exemplo, traz na capa, como chamada principal, ‘A tentação totalitária – As investidas do governo do PT para vigiar e controlar a imprensa, a televisão e a cultura’. Na matéria, que se estende por 11 páginas e meia, há uma forte e consistente artilharia contra o Conselho Federal de Jornalismo, mas nem uma única palavra sobre o controle à televisão e muito menos à cultura. Se Veja mirou na Ancinav e não passou do CFJ, não é difícil imaginar a confusão que está na cabeça do chamado grande público.

Vale lembrar que a Ancinav tentou nascer pela primeira vez no final do governo Fernando Henrique Cardoso. Foi abortada discretamente, 48 horas antes da publicação da MP 2228-1, em setembro de 2001, por pressão das emissoras de televisão. A agência reguladora que seria criada ficou então regulando apenas o cinema e foi batizada de Ancine (Agência Nacional do Cinema). Os leitores ficaram sabendo, no máximo, por notas de pé de página.

O encaminhamento da primeira Ancinav não foi muito melhor do que o promovido agora. Ela foi gestada pelo Gedic (Grupo Executivo da Indústria Cinematográfica), um grupo de ‘notáveis’ da atividade cinematográfica que se reuniu durante vários meses com o então ministro Pedro Parente, da Casa Civil. O grupo tinha uma espécie de carta branca tácita da categoria – o que seria impossível hoje, visto que o cinema está dividido – mas não foi indicado e nem respondia a qualquer entidade de classe.

Na época, o relator do Gedic na questão das relações com a televisão foi o cineasta Cacá Diegues – hoje um dos principais críticos do projeto da nova Ancinav. Esse fato é emblemático do que está acontecendo agora. Mudou Cacá (e com ele vários cineastas que apoiavam o projeto e agora deixaram de faze-lo) ou mudou a Ancinav?

Finalidades públicas

Nem uma coisa nem outra – ou ambas ao mesmo tempo. Em alguns dos seus fundamentos, a Ancinav mudou muito pouco. Os artigos tecnicamente mais controvertidos ali estão. Entre eles o artigo 70, que estabelece uma taxação de 4% sobre o faturamento das emissoras de televisão (agora, sobre o seu faturamento publicitário, o que vem a ser quase a mesma coisa) para a caixa da Condecine (Contribuição ao Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica), que alocará os recursos na produção e na fiscalização.

Isso, é claro, pode gerar uma boa quantidade de recursos para a produção audiovisual brasileira (a rigor cerca de 120 milhões de reais ao ano), mas também é claro que não está agradando nem um pouquinho às emissoras de televisão – ainda que seus defensores sustentem que esses recursos voltarão às TVs na forma de produto audiovisual qualificado, portanto programação de qualidade.

Muitos outros pontos dos capítulos tributários (descritos nos artigos 63 a 70) serão objeto de contestação pelas partes interessadas. Os exibidores e os distribuidores, por exemplo, vão se opor ferozmente à Condecine de 600 mil reais para filmes lançados com mais de 200 cópias (artigo 64 incisos I e III), ou à sobretaxa de 10% sobre o valores dos ingressos de cinema (artigo 68). Já os produtores cinematográficos certamente vão se opor ao artigo 103, que tira dos benefícios da lei Rouanet os filmes ficcionais de longa-metragem.

As questões mais polêmicas do novo projeto, no entanto, não são as que mexem nas contas bancárias dos envolvidos, mas nas suas consciências. São questões que têm pouco a ver com a regulação da atividade audiovisual – que é do que trata o projeto da Ancinav – e que, portanto, não têm razão visível de estar ali.

Entre elas está o artigo 43, que o governo já se dispôs a retirar, que dava à Ancinav a competência para dispor sobre ‘a responsabilidade editorial e as atividades de seleção e direção da programação previstas pela Constituição Federal’. Mas há outros artigos incômodos para a livre expressão do pensamento e que também estão visivelmente deslocados no projeto. Um deles é o artigo 8, cujo texto afirma que ‘no exercício da regulação das atividades cinematográficas e audiovisuais, o Poder Público observará a exigência de mínima intervenção na vida privada’. Como se não bastasse, assegura, no inciso I, que ‘a liberdade será a regra, constituindo exceções as proibições, restrições e interferências do Poder Público’.

Não foi para isso que tanta gente, inclusive a maioria das pessoas que redigiram o projeto, lutou pela redemocratização do país. Logo em seguida o mesmo artigo afirma que ‘os condicionamentos deverão ter vínculos, tanto de necessidade quanto de adequação, com finalidades públicas específicas e relevantes’. Se isso alguma vez tivesse sido solicitado aos realizadores, o cinema brasileiro possivelmente estaria extinto.

Mar bravio

Ironicamente, alguns artigos que em sua essência são muito bons e que por isso mesmo poderiam ser objeto de aprovação unânime pela categoria, acabam sendo desnecessariamente contaminados por algumas palavras a mais. O melhor exemplo disso é o artigo 4, que fala sobre os deveres do Poder Público no que se refere à regulação das atividades cinematográficas e audiovisuais.

Ao longo de 16 alíneas, ele define como metas muita coisa importante, como ‘propiciar a competição efetiva no mercado cinematográfico e audiovisual’ e ‘fortalecer a produção independente e a produção regional’ (o que na verdade aponta para o cumprimento do artigo 221 da Constituição de 1988). Na 17ª alínea, no entanto, define como um dever do Estado ‘proteger os valores éticos e sociais da pessoa e da família’. É difícil entender qual o espaço disso num projeto sério de regulação do audiovisual.

Muitas formulações, e não apenas essa, são desnecessárias e servem apenas para obscurecer as mais consistentes. No artigo 38 parágrafo primeiro, o projeto diz que ‘são modalidades de conteúdo audiovisual, a serem regulamentadas pela Ancinav, a obra cinematográfica e a obra videofonográfica de qualquer natureza, entre as quais a publicitária, a jornalística, a esportiva e a documental’. Ao destacar essas últimas, o projeto já parece reconhecer o caráter controverso do que está dizendo. Por que insistir nisso?

Os muitos méritos do projeto da Ancinav (produto que não existe na proposta do CFJ) simplesmente não têm visibilidade face a sugestões como essas, que não deveriam estar ali e que prejudicam a discussão serena sobre a essência da criação da agência e de uma nova ordem na produção, veiculação e exploração comercial do audiovisual no país.

A própria extinção da Ancine – e não sua transformação em Ancinav – é parte do que há para ser discutido. Muitos cineastas alegam que não se pode deixar de reconhecer o que a agência fez nos últimos dois anos em termos de regulação da atividade cinematográfica, e que seria um grande risco interromper agora o muito que está em tramitação para fazer voltar tudo à estaca zero.

Na quinta-feira (12/8), a Folha de S. Paulo registrou a preocupação:

‘A Ancine (Agência Nacional do Cinema), que regulamenta e fiscaliza o setor, ficará com sua capacidade de agir bloqueada a partir de dezembro, caso não sejam nomeados ainda neste ano novos diretores para o órgão. A agência é responsável pela aprovação de projetos de produção de longas-metragens nas leis federais de incentivo e pela fiscalização de normas como a que prevê um número de dias obrigatório para a exibição de filmes brasileiros no cinema (cota de tela), entre outras atribuições.’

Em artigo para O Globo de segunda-feira (16/8), o ministro da Cultura Gilberto Gil garante que isso não acontecerá. ‘O Ministério da Cultura reitera o seu compromisso com a criação na nova agência, a partir da agência que existe hoje, a Ancine’, diz o ministro. Não é o que diz o projeto, em seu artigo 13 e subseqüentes.

Gil garante, no mesmo texto, que ‘todo e qualquer artigo da minuta que possa ser interpretada como interferência indevida será reescrito e eliminado’, e que a minuta pode ser vista e comentada por todos os cidadãos no site do MinC. Até isso tem sido controverso. Os opositores do projeto reclamam que os comentários decorrentes da consulta pública não estão sendo postados no site, ao contrário do que acontece com a maioria das consultas dessa natureza.

‘Por que esse mistério de não expor as contribuições? Por que a sociedade e a classe não podem tomar conhecimento e acompanhar, passo a passo, podendo reciclar sua opinião com as contribuições que forem sendo apresentadas, tomando conhecimento dos argumentos, razões e dados de outros segmentos?, pergunta Assunção Hernandez, produtora e ex-presidente do CBC, Congresso Brasileiro de Cinema. ‘Queremos e devemos acompanhar as discussões, no momento mesmo em que elas são apresentadas, e termos certeza de que estamos sendo ouvidos, nós todos que apresentarem contribuições que nos permitam para atravessar a salvo este mar bravio, encapelado e crivado de tubarões.’

Poder assustador

No seu artigo, o ministro Gil garante que ‘felizmente já passamos a fase da histeria e a minuta começa a ser criticada e apoiada pelo que ela efetivamente é’. Nem tanto, provavelmente. Uma página antes do artigo do ministro no Globo, um texto do cineasta Zelito Viana qualifica o projeto de ‘monstrengo de 141 páginas’ e afirma que ele ‘ignora completamente a experiência de mais de 100 anos de cinema brasileiro e 50 anos de existência da televisão’ para começar tudo da estaca zero. Em seguida, talvez em tom de blague, Zelito recomenda que o governo dote ‘algo em torno de R$ 300 milhões por ano, do orçamento, para ser aplicado a fundo perdido na produção, distribuição e exibição de filmes no cinema e nas televisões abertas e fechadas’.

Ao contrário do que supõe o ministro, o debate está longe de ter entrado em velocidade de cruzeiro. Mas o fato é que, em meio à tempestade de formulações infelizes, não é difícil encontrar grandes méritos no projeto da Ancinav. Como no seu artigo 56, que trata do depósito, para preservação, de cópias de obras realizadas com recursos públicos. Se isso tivesse sido possível antes, a memória audiovisual brasileira estaria bem mais protegida. Ou no artigo 75, que a rigor amplia o artigo 39 da antiga MP 2228-1 e estabelece que as programadoras estrangeiras deverão aplicar não mais 3%, mas 6% na co-produção com produtores independentes brasileiros como alternativa ao pagamento do Condecine de 11%.

O projeto mantém o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Brasileiro (Prodecine), além de criar um programa semelhante para outras formas de produção audiovisual (Prodav) e um prêmio adicional sobre a renda de bilheteria (artigo 90). Cria incentivos para os patrocinadores de filmes e programas independentes em televisão (artigo 93) e encoraja a criação de redes de televisão por assinatura com conteúdo majoritariamente brasileiro (artigo 95). Não se pode descartar o impacto positivo que tudo isso terá para a produção audiovisual brasileira.

Outro ponto importante é avaliar se é conveniente criar uma agência que, de saída, absorva tanta coisa – que regule cinema, televisão aberta e por assinatura, conteúdo em telefonia móvel e internet, e tome a si inclusive atribuições do Ministério das Comunicações e da Anatel. Falando para a edição de quinta-feira (12/8) do Estado de S.Paulo, o coordenador de Cultura Digital do Ministério da Cultura, Cláudio Prado, garantiu que ‘a sobreposição é inevitável’.

A nova Ancinav é fruto de um projeto abrangente – e aí está tanto um grande mérito quanto um imenso perigo. O mérito é de reconhecer a convergência não apenas do produto como também dos mecanismos de produção e distribuição do audiovisual. Daí a necessidade de se estabelecer ao um ambiente regulatório adequado para a complexidade da atividade. Este ambiente pode ser abrangente ou parcial. Se for parcial, terá dificuldades em corrigir a assimetria já existente entre ambientes regulatórios diferentes que tratam da mesma matéria. Isto acontece, por exemplo, em relação à circulação do mesmo conteúdo audiovisual em mercados tão distintos como os das salas de exibição cinematográfica, fitas de vídeo e DVDs, televisão aberta, TV por assinatura, telefonia móvel e assim por diante.

Se for abrangente como pretende o projeto, cria uma agência com um poder indiscutivelmente assustador. Por ela passará toda a atividade de produção do audiovisual brasileiro (incluindo filmes e vídeos brasileiros, filmes estrangeiros produzidos no Brasil, filmes de publicidade, programas de televisão, conteúdo para telefonia móvel e assim por diante), bem como a exibição, distribuição e veiculação eletrônica de todo produto audiovisual consumido no país. A Ancinav incorpora, por exemplo, toda a distribuição do audiovisual por empresas de telecomunicação (artigo 37 parágrafo 3). Não é pouca coisa – e não se pode esperar que um projeto assim deixe de criar controvérsias.

Teorias conspiratórias

Os que defendem esse gigantismo costumam argumentar que nos EUA as regras da FCC (Federal Communications Commission) são ainda mais rígidas. A argumentação não procede, por duas razões principais. A primeira é que não cabe à FCC regular nem cinema nem internet, muito menos conteúdo audiovisual para qualquer aplicação. A segunda é que a FCC está justamente celebrando agora o primeiro aniversário do que se constituiu um dos maiores movimentos de desregulamentação na história recente dos EUA.

Como se recorda, em julho de 2003 a FCC ampliou de 35% para 45% a audiência permitida para uma rede de televisão em qualquer mercado norte-americano. Ao mesmo tempo, autorizou a propriedade cruzada de veículos (emissoras de TV e jornais) num mesmo mercado, desde que houvesse nele nove ou mais emissoras de televisão, e flexibilizou bastante a propriedade cruzada (envolvendo jornais, rádios e emissoras de TV) em mercados considerados pequenos ou médios.

A decisão foi alvo de muitas críticas. Na época, William Safire escreveu no New York Times que ‘nenhuma outra decisão feita em Washington será capaz de afetar tão profundamente a maneira como o cidadão americano é informado e persuadido’. Historicamente, o movimento desregulatório levado a efeito pelo FCC desde os anos 1980 tem sido visto pelos seus oponentes como uma violação do Communications Act de 1934, especialmente no requerimento para que as emissoras de TV sejam obrigadas a operar no interesse público, permitindo aos concessionários obter grandes lucros com pequenas contrapartidas.

Não é muito correto, então, comparar a Ancinav à FCC. Mas é importante que não se perca a noção de que a regulamentação de televisão é estritamente necessária, assim como a criação de instrumentos que assegurem a diversificação e o aprimoramento da programação. É igualmente necessário fazer com que o ônus maior não recaia justamente sobre as emissoras – que bem ou mal tentam criar uma programação brasileira com um mínimo de dignidade –, mas também e sobretudo sobre os concessionários que transformam a produção e veiculação televisiva numa atividade indigna para quem a faz e para quem a consome.

Entre as fortes diferenças que existem entre a proposta da criação do Conselho Federal de Jornalismo e a da Ancinav, portanto, estão os objetivos de ambas, que na sua essência não as aproximam, mas as afastam. Desgraçadamente, o imenso teor censório e totalitarista da primeira fez com que boa parte da imprensa olhasse para a segunda com a mesma ótica. Mas não é bem assim. Se um aponta para o retrocesso, há no outro avanços significativos, ainda que muitas vezes obscurecidos por formulações impróprias. O MinC vai ter que trabalhar dobrado para mostrar que há trigo de qualidade misturado a tanto joio. Já está tentando fazer isso em visitas programadas às redações de vários jornais.

Todos os lados têm que entender também que, se de parte do MinC não existe apenas a intenção de dirigir o conteúdo do cinema, da televisão e de toda a produção audiovisual brasileira, as críticas lançadas ao projeto não são fruto apenas de campanhas orquestradas com objetivos inconfessáveis. É natural, por exemplo, que as televisões se oponham a uma taxação que, segundo elas, representa mais de 30% de seus lucros – e que lutem contra isso com os meios que dispõem. É mais do que natural, também, que quase toda a imprensa – que ultimamente tem divergido mais do que adotado posições corporativistas – demonstre inquietação face a possibilidade de cerceamento da liberdade de expressão. Não apenas natural, aliás, como desejável. Se há uma forte reação contrária, vale refletir sobre o que é inaceitável antes de identificar campanhas. Teorias conspiratórias não costumam ajudar nesses momentos.

O fato é que a sociedade tem muito do que reclamar, assim como o MinC tem uma grande substância a defender. Analisado com serenidade, o projeto da Ancinav sobrevive a muitas das críticas de que tem sido alvo e pode mostrar que há bem mais do que o pensamento de Stalin na roupagem stalinista com que acabou sendo apresentado à população brasileira.

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