(Foto: schliff/Pixabay)
Em 20 de janeiro de 2025, assim que se sentou na cadeira presidencial, Donald Trump mostrou um apetite territorial que ninguém esperava, convidando Canadá, Groenlândia e Panamá a comporem os Estados Unidos. “A China”, disse ele sobre o Panamá, “está administrando o canal […], enquanto nós não o demos a ela […] nós o demos ao Panamá e vamos recuperá-lo”.
Em 28 de janeiro de 2025, iniciando um debate perante o Comitê Marítimo da Alta Câmara, com o objetivo de transmitir as observações do presidente, o senador republicano Ted Cruz colocou brutalmente os pontos nos “Is”: “Os Estados Unidos pagaram e construíram o Canal do Panamá […]. No entanto, o governo panamenho tem uma atitude injusta em relação aos nossos interesses e tende a ceder o controle dessa infraestrutura à China”. Os missi dominici do presidente, de acordo com essas palavras, desembarcaram na Cidade do Panamá [1]. Nos dias 2 e 3 de fevereiro de 2025, Marco Rubio, Secretário de Estado, fez sua primeira visita de trabalho ao Panamá. Em 19 de fevereiro, ele foi seguido pelo almirante Alvin Hosley, chefe do Comando Sul das Forças Armadas dos Estados Unidos. Os dois funcionários se reuniram com as mais altas autoridades do país para, de acordo com a Embaixada dos EUA, “estudar como proteger o canal e seus arredores da influência e controle do Partido Comunista Chinês” [2] e “conversar […] para acabar com a migração ilegal”. [3]
A fim de esclarecer as motivações para essa abertura incomum de mandato, no calor da hora, vários observadores da vida norte-americana tiraram a poeira da Doutrina Monroe, o recurso geopolítico usual para cada desaparafusamento imperial dos Estados Unidos. Mas esse conceito é o mais relevante para entender a afirmação de Donald Trump?
Trump e a Doutrina Monroe, uma explicação anacrônica
Qual era a intenção do presidente James Monroe que, em 2 de dezembro de 1823, dirigindo-se aos congressistas de seu país, reivindicou uma América para os americanos? Para compreender plenamente seu significado, é necessário compreender o vocabulário e contextualizá-lo. Em 1823, a América ainda não era sinônimo dos Estados Unidos de 2025. A inflexão semântica imperial veio mais tarde com o presidente Theodore Roosevelt (1901-1909), que impôs unilateralmente a captura por seu país de uma palavra que designava um continente. Este ainda não era o caso em 1823. Os Estados Unidos eram então, junto com o Haiti, o único país independente do “Novo Mundo”, estando as Américas sob influência europeia. Em 1814, Washington foi ocupada e queimada pelo Reino Unido. A Espanha, encorajada pelo concerto europeu, ainda tentava reconquistar seu império americano. A França não desistiu de Santo Domingo. A Doutrina Monroe, portanto, tem uma reivindicação defensiva continental. Recém-soberanas, as antigas dependências da Espanha, que se reuniram em um congresso no Panamá em 1826, exibiram a mesma aspiração.
O corolário da Doutrina Monroe, acrescentado por Theodore Roosevelt em 1903, um século depois, é imperial. Autoriza unilateralmente os Estados Unidos, então batizados como América, a intervir no continente. Ele disfarça essa faculdade excepcional por trás de uma justificativa de reserva. A intervenção será automática quando um Estado não cumprir os seus deveres internacionais, nomeadamente quando não tiver honrado uma dívida contraída com os Estados Unidos, sendo a violação da ordem internacional sancionada “com pesar”, unilateralmente, pela Casa Branca. Em 2002, o presidente George W. Bush acrescentou mais um aspecto a essa lógica intervencionista ao autorizar seu país a tomar sanções preventivas de todos os tipos, incluindo sanções militares, contra outro Estado, no caso de a segurança dos Estados Unidos estar ameaçada.
Este catálogo de ética internacional ajustado aos interesses dos Estados Unidos permitiu justificar um número significativo de intervenções externas. Algumas dessas intervenções foram baseadas na Doutrina Monroe, a fim de ir contra a permanência ou retorno de uma potência europeia no continente americano. Em 1898, os Estados Unidos travaram uma guerra contra a Espanha para expulsar essa potência de Cuba e Porto Rico. Em 1954, na Guatemala, Washington facilitou um golpe militar para derrubar o presidente eleito Jacobo Árbenz Guzmán, suspeito de simpatia pela Rússia Soviética. Diretas ou indiretas, várias intervenções se enquadraram na ampliação ideológica da Doutrina Monroe: em Cuba em 1961, na República Dominicana em 1964, no Chile em 1973, na Nicarágua de 1979 a 1989, em Granada em 1983. Outras expedições de duração variável basearam-se no corolário de Roosevelt à Doutrina Monroe, nas primeiras décadas do século XX, no Haiti, na Nicarágua e na República Dominicana, estando esses países inadimplentes no pagamento de uma dívida com os Estados Unidos.[4]
Outros observadores vincularam o discurso internacional ofensivo de Donald Trump à doutrina do “destino manifesto”, reivindicada em meados do século XIX para legitimar a anexação de metade do território mexicano. Qualquer que seja a solidez e a qualidade ética do argumento trumpista, que é discutível e discutido, deve-se reconhecer sua reivindicação de teor moral inegável. No entanto, embora brevemente mencionado por Donald Trump, um presidente de princípios evanescentes, pouco preocupado com o rigor doutrinário, nem as lógicas herdadas da Doutrina Monroe nem o conceito de “destino manifesto” são suficientes para legitimar o catálogo de reivindicações territoriais exibido em 20 de janeiro de 2025.
A doutrina Panamá-Wall Street de Donald Trump
Desde o início de seu mandato, o apetite territorial de Donald Trump não se baseava em nenhuma justificativa legal ou ética, mas parecia acima de tudo ditado por uma necessidade econômica primária, desprovida de considerações morais. Vamos chamá-lo de “Doutrina do Panamá”, já que o canal, reivindicado várias vezes por Donald Trump em 2025, foi originalmente obtido por um tratado desigual, imposto em 1903, por seu distante antecessor, Theodore Roosevelt. Em 2006, essa qualificação da tomada norte-americana de 1903 foi resumida sucintamente na “Operação Wall Street” pelo advogado panamenho Ovidio Diaz Espino [5]. Podemos nomear, após o topete anexionista de Donald Trump, de doutrina Panamá-Wall Street. Essa doutrina, embora não identificada como tal por seu criador, é mais relevante. De fato, foi objeto de repetidas demandas um mês antes de assumir o cargo e foi reiterada em 20 de janeiro de 2025, o primeiro dia de seu mandato. Inesperadamente, o Panamá foi o primeiro país visitado pela diplomacia dos EUA.
Hoje, como no passado, o interesse apresentado por este pequeno Estado de 4 milhões de habitantes e 75.420 quilômetros quadrados é, para os Estados Unidos, de ordem econômica. Seu canal interoceânico de 82 quilômetros transporta uma grande proporção de mercadorias da costa leste dos Estados Unidos até a Califórnia. 74% de seu tráfego é realizado, segundo seu atual administrador, Ricaurte Vásquez, por navios com bandeira norte-americana. É em nome dessa contingência econômica que Donald Trump desafiou a soberania panamenha sobre o canal, em um espírito semelhante ao de seu antecessor Ronald Reagan que, em 1976, como presidente do Partido Republicano, se opôs ao Tratado Torrijos-Carter: “nós o compramos, pagamos, construímos e vamos mantê-lo”. Após longas disputas diplomáticas, manifestações locais e peroladas, às vezes violentas, tendo assumido um valor simbólico latino-americano, os Estados Unidos assinaram um tratado de retrocessão [6], em 1977, finalizado em 31 de dezembro de 1999.
O controle sobre o canal e sobre os territórios que permitiram sua construção foi disputado por muito tempo entre as potências imperiais. No século XIX, o istmo além do atual Estado do Panamá foi objeto de contestações militarizadas, entre mercenários e governos, apoiados por Londres e Washington. De 1850 a 1903, os Estados Unidos e o Reino Unido brigaram, às vezes violentamente, como em 1855-1856 na Costa Rica e na Nicarágua. As duas potências marítimas, no entanto, tentaram em 1850 codificar suas competições [7]. Em 1901, Londres finalmente cedeu seus “direitos” a Washington [8].
Após a falência da empresa francesa do canal, Washington fez uma tentativa urgente de obter a venda do território pertencente à Colômbia, permitindo a construção de uma rota transoceânica localizada em sua província do Panamá. Com Bogotá fazendo ouvidos moucos, os Estados Unidos estão instrumentalizando um conflito civil colombiano chamado “Guerra dos Mil Dias”, incentivando uma das facções, bem estabelecida no Panamá, a fazer secessão – uma frota dos EUA impede o desembarque de forças do governo colombiano. Em 3 de novembro de 1903, a independência proclamada neste contexto foi imediatamente validada por Washington. Quinze dias depois, em 18 de novembro, Philippe Bunau-Varilla, um engenheiro francês da empresa do canal cujos ativos acabavam de ser vendidos aos Estados Unidos, foi oportunamente proclamado embaixador plenipotenciário do novo Estado. Ele então assinou um acordo alocando perpetuamente um território de 1432 quilômetros quadrados aos Estados Unidos, dividindo o território panamenho em dois.
Com base nesse instrumento diplomático, os Estados Unidos construíram um canal interoceânico, que foi inaugurado em 1914. Esse tratado desigual, “negociado” por um diplomata não panamenho de circunstância, gerou protestos que assumiram uma dimensão latino-americana ao longo dos anos. Jimmy Carter, o presidente democrata eleito em 1976, quis restaurar, à maneira de seu distante antecessor Franklin Delano Roosevelt em 1934, uma boa relação de vizinhança com a América Latina. Após os mandatos de Dwight D. Eisenhower (1953-1961), John Fitzgerald Kennedy (1961-1963), Lyndon B. Johnson (1963-1969), Richard Nixon (1969-1974) e Gerald Ford (1974-1977), essa relação foi marcada por vários elementos: o apoio e reconhecimento dos autores de um golpe de Estado na Guatemala, as sanções impostas a Cuba, a legitimação de vários golpes militares no Brasil, Chile, no Uruguai e na Argentina, bem como a assistência prestada a vários atores nas guerras civis na Guatemala, Nicarágua e El Salvador.
A tão esperada denúncia pelo Panamá do Tratado Hay-Bunau-Varilla de 1903 serve ao projeto de diplomacia amistosa desejado por Jimmy Carter. Sob os termos do tratado de neutralidade permanente, o canal foi colocado sob a plena soberania do Estado panamenho [9]. Mas o novo instrumento diplomático, que compreende os dois tratados assinados em 1977, não endossa uma transferência incondicional. Uma cogestão de vinte anos adia a sua entrada em vigor até 31 de dezembro de 1999. O acordo coloca a segurança do canal sob a tutela compartilhada do Panamá e dos Estados Unidos até essa data. De acordo com o Artigo IV do Tratado de Retrocessão de 1977 [10], “a República do Panamá e os Estados Unidos se comprometem a proteger e defender o canal” [11]. Mas o Artigo III do Tratado de Neutralidade Permanente, ao replicar o Artigo IV do Tratado de Retrocessão, perpetua a tutela dos Estados Unidos nestes termos: “A República do Panamá e os Estados Unidos da América terão o cuidado de manter o regime de neutralidade estabelecido pelo presente tratado”. Isso relativiza o alcance do Artigo V do Tratado de Neutralidade, que afirma que “somente ela” (a República do Panamá) “terá o poder de posicionar forças militares”. Além disso, as consequências da interferência militar de Washington em 1989 consolidaram a corresponsabilidade dos Estados Unidos. O Artigo IV, parágrafo 2, do Tratado de Retrocessão afirma que durante o período intermediário, ou seja, até 31 de dezembro de 1999, “os Estados Unidos terão a responsabilidade primária de proteger e defender o canal”. Em 1989, considerando o futuro do canal comprometido pelo presidente panamenho Manuel Noriega, os Estados Unidos intervieram militarmente e o depuseram. Em 1994, quatro anos após a intervenção “Justa Causa”, o Panamá dissolveu suas forças armadas [12].
De acordo com o Artigo III do Tratado de Neutralidade Permanente, os Estados Unidos são o único garantidor da segurança do canal. Para isso, desde 2003 eles organizam um exercício panamericano para defender o canal, chamado Panamax, todos os anos. O ano fiscal de 2024 reuniu onze delegações nacionais sob a liderança do Comando Sul das Forças Armadas dos Estados Unidos [15]. O cenário de crise para o exercício de 2024, de acordo com as informações fornecidas pela delegação argentina, “teve como objetivo garantir a defesa do Canal do Panamá […] em resposta a uma resolução 15 do Conselho de Segurança das Nações Unidas”.
Donald Trump denuncia a tomada do canal pela China, bem como a incapacidade do Panamá de impedi-la, quebrando assim as cláusulas do tratado de neutralidade permanente. Esta mensagem foi reiterada, no local, duas vezes em poucas semanas, primeiro por Marco Rubio e depois pelo almirante Alvin Holsey. Mas a China de fato assumiu o controle do canal em violação dos tratados de 1977, o que poderia justificar uma intervenção militar dos Estados Unidos, seguida de uma reapropriação?
A China é certamente o segundo maior usuário do Canal, com 21% do tráfego registrado [14]. No entanto, a China não tem representação na Autoridade do Canal do Panamá (ACP). Não tem voz na segurança do canal, que é fornecida pelo Panamá e pelos Estados Unidos, de acordo com o texto do Tratado de Neutralidade Permanente. Em 2017, o Panamá rompeu com Taiwan e aderiu à Iniciativa do Cinturão e Rota de Pequim. Mas este projeto tem um perímetro econômico contratual, de forma alguma obedecendo à soberania do Panamá. A Hutchison Whampoa, uma empresa de Hong Kong, controla os dois acessos portuários do canal, o Atlântico, em Colón, e o Pacífico, na Cidade do Panamá. No entanto, essa presença não deve nada a qualquer operação imperial e unilateral.
Em 1997, os panamenhos, ansiosos por desenvolver economicamente o canal e seus territórios adjacentes, criaram uma Autoridade do Canal do Panamá, para garantir o funcionamento da infraestrutura, e uma empresa pública, a Autoridade da Região Interistmica (ARI), responsável pela venda das bases e instalações militares herdadas dos Estados Unidos pelo lance mais alto. Para isso, essa estrutura lançou licitações, sem discriminação, a fim de alocar o espaço e os equipamentos recuperados dos Estados Unidos aos investidores.
Em 1997, Hutchinson Whampoa venceu em Balboa (Cidade do Panamá) e Cristobal. Essas empresas não são as únicas presentes no canal. Outras empresas de gestão portuária estão na antiga Zona do Canal Americano: a taiwanesa Evergreen em Colon com um terminal de contêineres, a Colon Terminal Container (CTT), a PSA de Cingapura no lado do Pacífico, com o Terminal Internacional do Panamá, e a empresa americana Chiquita, com o porto de bananas da Bocas Fruit Co. A ferrovia Colon-Panama-Ville, uma espécie de “canal seco”, foi assumida pela North American Kansas City Railways. A antiga Escola Militar das Américas foi transformada em hotel pelo grupo espanhol Barcelo. O concurso para a construção de um terceiro conjunto de eclusas, inaugurado em 2016, foi ganho pelo United Group for the Canal (GUPC), associando a espanhola Sacyr, a italiana Impreglio, a belga Jan de Nul e a panamenha Constructora Urbana. A ponte construída em Colón para facilitar o tráfego de automóveis sobre as novas instalações foi confiada à empresa francesa Vinci. Espera-se que outro edital seja lançado após o anúncio, em fevereiro de 2025, da criação de um novo lago para garantir o nível de água do canal, que foi afetado em 2023 por uma seca imprevista.
Diga-se de passagem, que esta situação, que agora é considerada inaceitável por Donald Trump, foi considerada satisfatória em 2016 pelas autoridades norte-americanas, bem como pelas de outros utilizadores e gestores. A inauguração do terceiro conjunto de eclusas foi realizada de forma cooperativa com os representantes oficiais dos países mais afetados: Estados Unidos (Jill Biden, esposa do vice-presidente), China (presidente Xi Jinping), Taiwan (presidente Tsai Ing-wen) e Chile (presidente Michelle Bachelet).
Em 21 de dezembro de 2024, um mês antes de sua posse, Donald Trump também contestou a aplicação de tarifas apresentadas como discriminatórias, que afetariam apenas os navios dos EUA. As regras tradicionais em matéria de concorrência e de concursos têm sido aplicadas até agora sem grandes contestações, em conformidade com os Tratados. “Não há discriminação quando se trata de pedágios”, disse Ricaurte Vasquez, chefe da Autoridade do Canal. Isso mesmo: o preço do trânsito aumentou muito desde a passagem do Canal dos EUA para o Panamá. Mas esse preço não é voltado apenas para os Estados Unidos. Aplica-se a todos os utilizadores, tal como os Tratados estipulam explicitamente. Em 5 de fevereiro de 2025, um dia após a visita de trabalho do secretário de Estado Marco Rubio, os Estados Unidos tentaram impor seu ponto de vista espalhando informações falsas na plataforma X. Naquele dia, o Departamento de Estado agradeceu publicamente “ao governo do Panamá” por concordar em “não cobrar mais dos navios do governo dos EUA para transitar pelo Canal do Panamá”. Esta informação foi imediatamente desmentida por José Raúl Mulino, presidente panamenho, que, no Fórum de Davos, indicou que “o canal faz parte da nossa história […] e é uma conquista irreversível”. O canal é agora uma fonte de renda particularmente importante para o Panamá. Desde a transferência de soberania em 2000, o ACP pagou US$ 28 bilhões ao Tesouro panamenho, o que representa 6% do PIB. Em 19 de dezembro de 2024, o ACP pagou US$ 2,5 bilhões às autoridades fiscais panamenhas para o ano fiscal de 2023-2024 [16]. De 1914 a 2000, o Panamá recebeu US$ 1,88 bilhão em royalties. [17]
Longe de ser uma guerra picrocolina, os insistentes ataques de Donald Trump ao Canal do Panamá, apoiados em argumentos circunstanciais, merecem atenção especial tendo em vista os comentários e iniciativas tomadas posteriormente sobre o tema de Gaza e Ucrânia. Mais uma vez, a América Latina serve como um tubo de ensaio e constitui uma espécie de laboratório para a ordenação mundial. Um elo extremamente fraco desde sua entrada na globalização em 1492, a América Latina é um lugar conveniente para verificar as relações internacionais de poder. Ao reafirmar sua autoridade exclusiva sobre o canal, o Panamá assumiu um compromisso local de não estender sua participação no Acordo do Cinturão e Rota. Auditores foram enviados para auditar as contas de Hutchison Whampoa. Em 4 de março de 2025, a Hutchison Whampoa emitiu um comunicado à imprensa anunciando a venda de suas participações panamenhas para o fundo de investimento norte-americano BlackRock, associado à MSC suíça.
Severas restrições foram impostas aos migrantes que passam pelo Panamá a caminho dos Estados Unidos. O Panamá também concordou em servir como um centro aéreo para a redistribuição de migrantes deportados dos Estados Unidos. Em 3 de março de 2025, de acordo com a imprensa local, o Panamá e seu vizinho costarriquenho concordaram em administrar conjuntamente o refluxo de migrantes retidos na fronteira entre o México e os Estados Unidos. Desta forma, Donald Trump foi capaz de demonstrar aos seus concidadãos a eficácia da sua diplomacia, e aos seus “parceiros” estrangeiros que praticava sem hesitação uma relação de lobo e cordeiro, duro com o fraco, prudente com o forte.
Texto publicado originalmente em francês em 10 de março de 2025, no site da Fondation Jean Jaurès, Paris/França, com o título original: “Le Néo-annexionnisme de Donald Trump: Doctrine Monroe ou Doctrine Panama?”. Disponível em: https://www.jean-jaures.org/publication/le-neo-annexionnisme-de-donald-trump-doctrine-monroe-ou-doctrine-panama/. Tradução de Ricardo José Liani Filho e Luzmara Curcino.]
Notas
[1] Essas suas declarações podem ser conferidas em: https://www.cbsnews.com/video/trump-says-administration-reclaiming-panama-canal/
[2] “Evidências do senador Cruz mostram que o Panamá pode estar violando o tratado do canal”, Comitê do Senado dos EUA sobre comércio, ciência e transporte, 28 de janeiro de 2025.
[3] Nota de imprensa da Embaixador dos Estados Unidos no Panamá, 19 de fevereiro de 2025.
[4] Haiti de 1915 a 1933, na Nicarágua, na República Dominicana.
[5] Ovidio Diaz Espino. “El pais creado por Wall street”. Barcelona: Planeta, 2003.
[6] Tratado Torrijos-Carter.
[7] Tratado Clayton-Bulwer.
[8] Tratado Hay-Pauncefote
[9] “Somente a República do Panamá terá a gestão do canal” (Artigo V). Uma declaração posteriormente incorporada à Constituição, incluindo o artigo 309, afirma que “o Canal do Panamá constitui um patrimônio inalienável da nação panamenha”
[10] O Tratado do Canal do Panamá entre a República do Panamá e os Estados Unidos é por um período limitado de tempo de 7 de setembro de 1977 a 31 de dezembro de 1999. O Tratado de Neutralidade Permanente do Canal também foi assinado em 7 de setembro de 1977.
[11] La Prensa e Tratados del Canal de Panamá y leyes de la Region interoceanica, Panamá, Juris Textos Editores, 1995.
[12] Artigo 305 da Constituição, “A República do Panamá não terá força armada”, em Asamblea Legislativa, Constitucion Politica, p. 76.
[13] “Exercício Panamax 2024: Exército Sul dos EUA recebe 11 nações para grande exercício multinacional”, Comando Sul dos EUA, 13 de agosto de 2024.
[14] Lou Momège, “Cinco números para entender por que o Canal do Panamá é de tanto interesse para os Estados Unidos”, France Info, 7 de fevereiro de 2025.
[15] Conforme postagem no X do Departamento de Estado Americano: “Os navios do governo dos EUA agora podem transitar pelo Canal do Panamá sem taxas, economizando milhões de dólares por ano para o governo dos EUA”.
Disponível em: https://x.com/StateDept/status/1887299247051317365?ref_src=twsrc%5Egoogle%7Ctwcamp%5Eserp%7Ctwgr%5Etweet
[16] “O Canal do Panamá colhe receitas recordes apesar da seca”, Le Courrier du Vietnam, 19 de dezembro de 2024.
[17] “Cinco coisas para saber sobre o Canal do Panamá, na mira de Trump”, Marines & Oceans, 24 de dezembro de 2024.
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Jean-Jacques Kourliandsky é Diretor do Observatório da América Latina junto à Fundação Jean Jaurès, na França, especialista em análise conjuntural geopolítica da América Latina e Caribe. É autor, entre outros, do livro “Amérique Latine: Insubordinations émergentes” (2014). Colabora frequentemente com o Observatório da Imprensa, no Brasil, em parceria com o Laboratório de Estudos do Discurso (LABOR) e com o Laboratório de Estudos da Leitura (LIRE), ambos com sede na Universidade Federal de São Carlos (UFSCar).