Os brasileiros pagaram no ano passado R$ 330 bilhões de ICMS (Imposto sobre Circulação e Mercadorias e Serviços), o principal tributo dos estados e do Distrito Federal. A receita da União chegou a R$ 1,02 trilhão. Seu maior componente, a arrecadação previdenciária, alcançou R$ 310,6 bilhões e ficou abaixo, portanto, do ICMS. A receita do estado de São Paulo, R$ 105 bilhões, superou o valor da maior parte dos tributos federais tomados isoladamente. A maior parte da imprensa praticamente ignora, no entanto, quase tudo sobre o ICMS. Dá ao tema alguma atenção, de vez em quando, quando é inevitável incluir na pauta as brigas entre estados e alguns projetos de reforma.
Mas há muitos motivos, além da enorme arrecadação, para cuidar mais do ICMS. Por exemplo: nenhuma reforma tributária produzirá grande efeito sem mexer amplamente nesse imposto. Não adianta muito cortar tributos federais sobre o investimento, se o empresário tiver de pagar 18% na compra de um equipamento. Também faz pouca diferença o direito a restituição, se o dinheiro for devolvido em 48 meses. Outra norma importante, sobre o crédito fiscal relativo a certos insumos, nunca entrou em vigor.
Nem os exportadores estão livres do ICMS. Os embarques de manufaturados são isentos há muito tempo, mas o imposto, por mera aberração, continuou incidindo sobre outros bens enviados ao exterior. Para eliminar essa bobagem (nenhum país moderno exporta impostos), foi votada nos anos 1990 a Lei Kandir.
Essa lei obrigou o Tesouro Nacional a compensar os estados por isentarem as exportações de produtos sem elaboração. O benefício deveria valer só por alguns anos. O aumento da renda proporcionado pelo aumento dos negócios acabaria, presumivelmente, compensando o esforço inicial dos Tesouros estaduais. Pela primeira versão da lei, a compensação estaria extinta há muitos anos. Mas continua em vigor, graças à mobilização de governadores e bancadas estaduais no Congresso. Segundo esses políticos, as perdas ocorrem todos os anos e provavelmente só terminarão no Juízo Final. Nenhum ministro da Fazenda ou presidente da República se dispôs a brigar para restabelecer a regra inicial.
Projeto ambicioso
Quem dá alguma atenção ao ICMS conhece várias outras barbaridades. Por exemplo: os governos estaduais são péssimos pagadores de créditos fiscais. Muitos bilhões foram acumulados sem pagamento e os jornais pouco se ocuparam do assunto. Outro mimo: esse é o tributo mais pesado sobre a energia elétrica. Chega a 33%, embora a alíquota nominal seja 25%.
Isso é uma consequência do chamado cálculo por dentro. A conta é feita como se a base de cálculo correspondesse a 75% do preço final. Mas esse procedimento sempre foi usado, desde a entrada em vigor do velho ICM, em 1967. A novidade, a partir da Constituição de 1988, quando o “S” foi acrescentado à sigla, foi a incidência sobre alguns serviços.
A reforma do imposto estadual, implantada em 1967, trouxe alguns avanços, mas foi marcada por um erro fundamental. O imposto sobre o valor agregado é originalmente cobrado pelo governo central. É assim na Europa. A distribuição às regiões é uma segunda etapa. Na cópia brasileira, o tributo virou estadual. Isso abriu espaço para a bagunça de hoje, com 26 legislações de estados e uma do Distrito Federal. Abriu caminho também para a guerra fiscal, com estados oferecendo isenções para atrair empresas.
O Conselho Nacional de Política Fazendária, formado por todos os secretários de Fazenda e um representante federal, deveria, em princípio, zelar pela disciplina. Incentivos só seriam aplicáveis se fossem aprovados por unanimidade, mas sistema em pouco tempo falhou. Nos anos 1980 a guerra fiscal era aberta. Trouxe algum benefício a alguns estados, mas, de modo geral, distorceu as decisões de investimento. A guerra dos portos, mais recente, é apenas uma versão especial do velho conflito. Recursos ao Supremo Tribunal Federal produziram pouco efeito. Os governos poderiam substituir os incentivos proibidos por outros com características um pouco diferente.
Recentemente o governo federal e alguns parlamentares se mexeram para promover reformas destinadas, pelo menos na fachada, a introduzir alguma disciplina. O primeiro passo foi unificar em 4%, por meio de Resolução do Senado, a alíquota cobrada nas operações interestaduais com produtos importados. Isso reduziu a bagunça. Em seguida viria um projeto mais ambicioso, de regulação das alíquotas interestaduais. Aí a cobertura começou a ratear e ficou difícil, mesmo para o leitor razoavelmente informado, acompanhar os fatos.
Descrição viva
Ao mesmo tempo, entraram em discussão regras para eliminação (ou manutençãopor longo tempo) de incentivos já concedidos. Além disso, apareceu uma proposta de alteração do critério de votação do Confaz: decisões passariam a depender de três quintos dos votos. As matérias nem sempre deixam claro se há um projeto em tramitação ou mais de um, em Casas diferentes do Congresso. Além disso, muito raramente algum redator se obriga a explicar por que tais e tais dispositivos interessam a estes ou àqueles estados. A maior parte do material é publicada como se todos os leitores soubessem muito bem como funciona a cobrança do imposto nas operações interestaduais e por que algumas bancadas tanto se empenham em manter alíquotas diferenciadas. Os próprios editores de Economia, responsáveis pela publicação desse material, seriam capazes de escrever, de improviso, um bom texto explicativo de todos esses detalhes?
Detalhes da política tributária podem ser muito chatos, principalmente quando tratados em reportagens burocráticas. Mas podem render matérias muito interessantes, se apresentados com as explicações necessárias e com uma descrição bem viva dos conflitos e das consequências de cada decisão. Mas é preciso reconhecer: tudo isso é trabalhoso e, para começar, implica um razoável conhecimento do assunto.
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Rolf Kuntz é jornalista