Irregularidades marcam FMs em São Paulo

Assim na terra, como no céu, congestionamentos são uma marca de São Paulo, a maior metrópole brasileira. Em solo, a gigantesca confusão é provocada pelos 5,8 milhões de automóveis que circulam diariamente pela capital paulista. No ar, a confusão é provocada pelo grande número de emissoras de rádio que transmitem suas programações para a cidade.

A saturação do espectro eletromagnético paulistano, que estaria totalmente ocupado pelas rádios consideradas regulares pelos órgãos competentes – Ministério das Comunicações (MC) e Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) –, tem sido a principal justificativa técnica para que não seja liberado o funcionamento de novas emissoras educativas ou comerciais e, especialmente, ampliado o espaço destinado hoje para a regularização dos mais de 100 pedidos de funcionamento de rádios comunitárias.

Só que, se em terra é possível saber o tamanho do problema e até mesmo controlar o tráfego pelo código identificador dos carros (com, por exemplo, a proibição da circulação de veículos de acordo com o final da placa), não é fácil identificar quem são, de onde e em que condições operam as emissoras que transmitem seu sinal na capital paulista e cujo serviço foi, em algum momento, permitido pelo Ministério das Comunicações.

O Observatório do Direito à Comunicação buscou dar conta da tarefa de descrever o que pode ser considerado o dial ‘oficial’ da cidade de São Paulo em Freqüência Modulada (FM). Para montar esta lista (confira aqui a lista), foi preciso recorrer aos diferentes bancos de dados do Executivo Federal abertos para consulta pública e triangulá-los com as informações obtidas no prosaico ato de, com um aparelho de rádio instalado em um automóvel, percorrer o dial do começo ao fim, já que, nas informações oficiais, não constam emissoras que notadamente ocupam o espectro destinado às FMs.

Uma vez identificada uma emissora, os dados sobre a entidade que detém a outorga, o município para onde o serviço foi outorgado e as características técnicas do serviço, bem como a informação sobre a validade e a regularidade da licença para transmissão, eram buscados nos Sistemas Interativos disponíveis no site da Anatel. Cabe ressaltar que o escritório estadual da Anatel não conta com lista semelhante pronta para uso. Para fins de fiscalização, o procedimento é praticamente o mesmo adotado para criar este ‘dial oficial’.

Nos Sistemas Interativos da Anatel, a busca por ‘localidade: São Paulo’, em qualquer um dos bancos de dados, informa apenas as emissoras cuja outorga está ligada ao município de São Paulo. As que transmitem para a capital mas cujas outorgas estão relacionadas a outros municípios podem apenas ser identificadas pelo canal encontrado no dial de um aparelho de rádio ou por outras informações publicadas em sites da internet.

O levantamento apontou 38 emissoras de rádio FM operando na capital paulista e que aparecem no sistema Anatel como ‘Licenciadas’. Há ainda mais um caso, o da Scalla FM (Rádio Sociedade Marconi Ltda.) cuja ‘Fase de Manutenção da Outorga’ aparece como ‘Ato de uso RF e/ou Instalação Emitido’. Curiosamente, a Scalla é uma das três únicas emissoras cuja data de validade da licença não se encontra vencida. Ou seja, as outras 36 operam precariamente, considerando apenas a validade da outorga.

Destas 39 emissoras, 17 receberam outorga dirigida ao município de São Paulo. As outras 22 funcionam a partir de licenças emitidas para municípios vizinhos, alguns nem tão próximos da capital.

Apesar de parecer estranho, nenhuma destas emissoras interiorianas pode ser considerada como irregular, a priori. Há previsões em regulamentos e procedimentos administrativos que permitem que uma rádio aumente sua potência e ‘invada’ o território de outro município, apesar de, por princípio, a concessão de FM ser local (afinal, os parlamentares aprovam as outorgas para determinado município) e de ser um direito de todo município pleitear outorgas nos diferentes serviços de radiodifusão.

Os bancos de dados reunidos nos sistemas interativos da Anatel são mantidos solidariamente pela agência e pelo Ministério das Comunicações, a quem cabe o ato final de licenciamento para funcionamento das emissoras.

A atualização das informações é, portanto, tarefa de ambas as instâncias. Tanto Anatel como MC utilizam-se deste mesmo sistema para coordenar seus trabalhos e declaram atuais os dados ali constantes. A fiscalização da agência sobre as emissoras é baseada nas informações presentes nestes sistemas.

Das 39 emissoras de rádio em Freqüência Modulada (FM) transmitindo para São Paulo e registradas como licenciadas pelo Ministério das Comunicações, apenas 3 têm outorgas em dia, ou seja, dentro do prazo de validade (confira aqui a lista completa). Os dados foram obtidos através de mapeamento do dial FM na capital paulista e o cruzamento destes dados com as informações disponíveis nos Sistemas Interativos da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

De acordo com a Constituição Federal de 1988, o prazo de concessão para serviço de radiodifusão sonora é de 10 anos e pode ser renovado pelo mesmo prazo por períodos sucessivos. O banco de dados da Anatel, que é também alimentado pelo Ministério das Comunicações, indica casos em que a validade das outorgas venceu há 11, 13 e até 17 anos. Isso significa que, para algumas emissoras, sua concessão já venceu pela segunda vez e está prestes a vencer pela terceira.

Para entender como e por que estas rádios seguem não apenas funcionando, mas funcionando como perfeitamente regulares para os órgãos que administram e fiscalizam a radiodifusão no Brasil – apesar do evidente desrespeito aos princípios constitucionais – , é preciso levar em consideração a realidade caótica da regulamentação do setor.

De um lado, a aplicação da confusa legislação e de regulamentações técnico-administrativas dá suporte legal ao funcionamento em caráter precário destas emissoras enquanto os pedidos de renovação não passarem por todos os procedimentos legais. De outro, compete a favor da operação sem contestação de emissoras sem condições de funcionamento o fato de que, em média, os procedimentos legais levam mais de 7 anos para serem concluídos, de acordo com o relatório da Sub-Comissão Especial de Concessões da Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos Deputados (CCTCI). Destes, 6,5 anos dizem respeito apenas à passagem do processo pelo Executivo.

Desde a promulgação da Constituição em 1988, a outorga de novas concessões e sua renovação devem ser solicitadas ao Ministério das Comunicações, passar pela aprovação da Presidência da República e ser apreciadas pelo Congresso Nacional. Com isso, o ato de outorga ou renovação só passa a ter validade legal depois de aprovado pelo Congresso.

Considerando que a legislação obriga as emissoras a entregar ao MC a solicitação de renovação pelo menos 120 dias antes da data de vencimento da outorga, este processo deveria ocorrer em, no máximo, 120 dias. Como já se viu, o prazo é muito maior. Há casos, como relatam assessores da CCTCI, de processos que saem do Executivo 14 anos depois de abertos, ou seja, 4 anos depois de vencido o prazo que deveria ter sido renovado.

Para seguir funcionando, as emissoras refugiam-se nos decretos que regem os processos de renovação, todos anteriores à Constituinte. O artigo específico é o 9º, do Decreto 80.066/1983, que diz: ‘Caso expire a concessão ou permissão, sem decisão sobre o pedido de renovação, o serviço poderá ser mantido em funcionamento, em caráter precário (…)’.

A previsão da precariedade, sem qualquer prazo ou limite, conflita com o Código Brasileiro de Telecomunicações de 1962, que em seu artigo 36 afirma que ‘expirado o prazo de concessão ou autorização, perde, automaticamente, a sua validade a licença para o funcionamento da estação’. Além disso, ela esconde os efeitos práticos da morosidade dos procedimentos administrativos e pode, ao mesmo tempo, dar guarida a estratégias propositais, por parte das emissoras, para atrasar a conclusão dos processos.

É difícil, pelas informações disponíveis nos Sistemas Interativos da Anatel, saber a situação de fato de cada processo. A avaliação de casos específicos exigiria a solicitação ao Ministério das Comunicações das informações sobre cada um deles, inclusive para descobrir se para cada uma das outorgas há, de fato, o pedido formal de renovação. Este é um dado que não é dominado sequer pelos funcionários que lidam diretamente com os processos. Informações da Coordenação de Radiodifusão – Região Sudeste, do MC, dão conta de que só agora se está buscando saber se há pedidos de renovação de todas as entidades outorgadas. A inexistência do pedido levaria a imediata perempção da concessão, ou seja, ao fim da validade da outorga.

Nos casos em que o prazo de validade já tenha expirado pela segunda vez, a entidade deverá, em tese, ter enviado ao Ministério um segundo pedido de renovação. Isso porque cada processo é retroativo à data de expiração da outorga. Por exemplo: um processo referente a uma concessão válida até 1996 que seja encerrado agora estipula que a emissora tinha permissão para operar até 2006. Apesar de soar absurda (a aprovação de uma concessão já vencida), esta é a regra.

O descompasso entre os prazos legais e os prazos administrativos é apenas a mais básica incongruência dos processos relativos às concessões. A mais profunda diz respeito ao fato de que, na realidade, o funcionamento precário das emissoras ad eternum burla o princípio constitucional da co-participação de Executivo e Legislativo na outorga do direito de transmitir informações pelo espectro eletromagnético.

Se, para seguir funcionando, uma emissora não precisa que o processo previsto na Constituição chegue ao fim, o que vale na prática é o simples ato de protocolar um documento em que solicita a renovação. E, se o Ministério das Comunicações, por sua morosidade ou incompetência, não dá seguimento os processos de renovação das outorgas, ele passa, na prática, a invadir a competência do Congresso Nacional, possibilitando às emissoras funcionarem sem terem a sua concessão renovada

Uma consulta aos Sistemas Interativos da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) indica que o céu de São Paulo não é, assim, tão congestionado. Ao acessar qualquer um dos bancos de dados referentes aos serviços de radiodifusão em FM e escolher como localidade de consulta a capital paulista, a lista produzida indica que são apenas 17 as entidades outorgadas a operar no município.

No entanto, um passeio rápido pelo dial e a busca mais refinada nos sistemas de acesso aos bancos de dados mantidos pela Anatel e Ministério das Comunicações mostra que 39 rádios têm licença para transmitir em São Paulo. Ou seja, 22 emissoras receberam outorga para operar em outro município, mas ou transmitem sua programação para a capital, ou transmitem sua programação da própria capital (confira aqui a lista completa).

Para se ter uma idéia, algumas outorgas são dadas a municípios distantes mais de 90 quilômetros da capital. Há casos de emissoras cujas licenças estão ligadas a Itanhaém (100 km), São José dos Campos (localizada a 97 km de São Paulo), Sorocaba (87 km), e Itatiba (85 km).

Em flagrante conflito com pelo menos dois princípios estabelecidos pela regulamentação do serviço – o de que a operação em FM tem caráter eminentemente local e de que todo município tem o direito de requerer outorga para qualquer serviço de radiodifusão –, o fato de mais da metade das rádios ‘paulistanas’ serem ‘interioranas’ pode ser considerado ilegítimo e ilegal. Além disso, ao aprovar uma concessão, os parlamentares o fazem para determinada localidade, não para um município vizinho. Esta, entretanto, não é a interpretação dada pelos órgãos reguladores e, quando estes discordam, pelo Judiciário.

Tais interpretações ou justificativas estão baseadas em uma suposta impossibilidade dos órgãos reguladores reaverem o espaço do espectro eletromagnético de São Paulo ocupado pelas emissoras interiorianas. De forma genérica, estas rádios teriam garantido o direito de ampliar sua área de cobertura amparando-se em dispositivo previsto nas regulamentações do serviço de radiodifusão (em especial, o Decreto 52.795/63) que estabelecem os processos necessários e as justificativas para se realocar a antena e/ou ampliar a potência de seus transmissores.

Até 1995, estas mudanças não respondiam a qualquer critério outro que não o interesse da emissora e a disponibilidade do canal na nova região coberta. Feito o pedido ao Ministério das Comunicações, este realizava as análises técnicas e, com a aprovação do presidente da República, nova portaria mudava as condições da outorga. Segundo informações de funcionários da Anatel e do ministério, a maior parte dos casos registrados na cidade de São Paulo data desta época. Também segundo essas fontes, as solicitações eram (e seguem sendo) feitas imediatamente após o licenciamento da emissora.

Após 95, estabeleceu-se como critério que tais mudanças só poderiam ser feitas para atender melhor a localidade da outorga. Ou seja, a maior parte das ampliações de potência e mudança de antena, que modificaram a categoria do serviço prestado pelas emissoras (de local para regional), não responde estritamente a este critério. Ainda assim, não foi possível reaver as fatias do espectro ocupadas com as justificativas anteriores.

Consultada, a assessoria jurídica de uma destas emissoras (a 89 FM) diz que a questão é de ‘direito adquirido’. Para o Ministério e a Anatel, tudo não passa, simplesmente, de um fato técnico-administrativo. Mas, caso alguma entidade do município de São Paulo queira pleitear uma outorga em algum destes canais ocupados por rádios licenciadas para outra cidade, irá ouvir um ‘não é possível, o canal já está ocupado’.

Há casos, porém, em que a ocupação dos canais paulistanos por entidades outorgadas para o interior foi questionada. É o caso da concessão dada à empresa Kiss Telecomunicações Ltda.. A outorga está relacionada ao município de Arujá, distante mais de 50 km de São Paulo. A Anatel questionou a transmissão do sinal da rádio para a capital (o estúdio da emissora fica, inclusive, na Avenida Paulista). A Justiça ainda não julgou o mérito da questão, mas concedeu liminar à Kiss para seguir operando. 

É importante ressaltar que o levantamento dos dados específicos dos processos referentes a cada uma das 22 emissoras ‘interioranas’ ainda não foi feito. Por esta razão, não é possível sequer afirmar que todas elas têm, de fato, autorização para operar nas condições em que funcionam hoje. Para tal, seria necessário levantar todas os atos e portarias relacionados a cada entidade outorgada.

A alegada incapacidade dos órgãos reguladores de reorganizar a divisão do ar paulistano, começando por agir em relação à ocupação do espectro por emissoras de outros municípios, só encontra respaldo jurídico nas ‘Disposições Transitórias’ do ‘Anexo à Resolução 67/98 da Anatel’, o chamado ‘Regulamento Técnico do Serviço de Radiodifusão Sonora em FM’. Em um item de um dos últimos títulos do texto, está registrada a transformação das situações estranhas aos critérios estabelecidos no próprio regulamento em situações de fato.

No capítulo 5 do Anexo, é possível ler: ‘5.1.1.4.1 – Poderá, excepcionalmente, ser autorizada a instalação em outro local, quando forem apresentados relevantes motivos de ordem técnica, devidamente comprovados e documentados, e que visem, sempre, melhor atender à localidade objeto da outorga’. O item C, das Disposições Transitórias, afirma que serão ‘enquadradas no item 5.1.1.4.1’ as ‘emissoras já instaladas ou com suas instalações autorizadas fora dos limites da localidade constante do ato de outorga’.

Em outras palavras, as emissoras operando em São Paulo, ainda que outorgadas para outras localidades e cuja ampliação de sinal foi feita de forma pouco criteriosa, passaram a ser consideradas pelos técnicos da agência e do ministério como outorgas criteriosas.

Para além da estranheza da transformação, é preciso considerar se é possível um regulamento técnico, criado por resolução de agência reguladora, contrariar os critérios estabelecidos em decretos em princípios da Constituição Federal.

Mesmo que se considere o regulamento da Anatel, cabe perguntar se as outorgas de outros municípios passaram a valer para a capital paulista para ‘melhor atender à localidade objeto da outorga’. Uma emissora de Arujá, Diadema ou São José dos Campos, por exemplo, busca instalar uma antena na avenida Paulista para melhor atender a estas respectivas cidades? Evidentemente, não.

A própria afirmação de que não é possível reaver o espaço no espectro ou, simplesmente, retroagir em relação à potência autorizada a posteriori da outorga original, parece estar em desacordo com a legislação. A Constituição, o Código Brasileiro de Telecomunicações e os vários decretos que o regulamentaram e re-regulamentaram o setor estabelecem que o serviço outorgado não é exclusivo e, principalmente, que a faixa do espectro reservada não se torna propriedade da entidade outorgada, sendo de posse da União, e que será gerida de acordo com as leis vigentes. O artigo 28º do Decreto 52.795 deixa claro que, inclusive, as emissoras estão sujeitas às leis que venham a se tornar vigentes.

Diante destes argumentos, não se sustenta juridicamente a tese do direito adquirido pelas emissoras, nem as situações de fato consideradas como legais pela burocracia e que tornam sem ação os agentes dos órgãos reguladores.

As irregularidades das rádios FMs em São Paulo não se restringem às validades das outorgas e às localidades das antenas. A direção e a propriedade das empresas também desrespeitam os princípios constantes da legislação.

O Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei 4.117/62) prevê que a mesma pessoa não poderá participar da administração ou da gerência de mais de uma concessionária, permissionária ou autorizada do mesmo tipo de serviço de radiodifusão, na mesma localidade. O decreto 52.795/63 estabelece que a mesma entidade ou as pessoas que integram o seu quadro societário e diretivo não podem ser contempladas com mais de uma outorga do mesmo tipo de serviço de radiodifusão na mesma localidade.

Em São Paulo, embora formalmente essa exigência seja cumprida, na prática o princípio é flagrantemente desrespeitado. Dois grandes grupos orgulham-se de ter cinco emissoras em FM transmitindo para a capital, chegando a vender publicidade casada para as diversas emissoras. O Grupo Bandeirantes controla a Band FM, a Bandeirantes (que retransmite a programação da AM), a BandNews, a Nativa e a Sul América Trânsito. Já o grupo CBS (Comunicação Brasil Sat), dos irmãos Paulo e José Masci de Abreu, controla a Kiss, a Mundial, a Tupi, a Scalla e a rádio Terra. Embora não constem no site do grupo, a Apollo e a pentecostal Deus é Amor também tem Paulo Masci de Abreu entre os sócios e como dirigente.

Além das cinco rádios declaradas e das duas em que constam como cotistas, os Abreu também controlam, na prática, a Rádio Atual. Nos sistemas da Anatel, estranhamente, não aparecem os nomes dos sócios da emissora que detém a permissão para São Paulo, a Rádio Difusora Atual Ltda. No entanto, há uma outra emissora registrada no sistema da Anatel, a Sistema Atual de Radiodifusão Ltda., sediada no mesmo endereço, mas que não tem outorgas em seu nome. Essa empresa tem como sócios José Masci de Abreu e Maria Cristina Hellmeister de Abreu.

A artimanha para burlar a legislação se dá de três maneiras: a primeira é o fato que, embora todas operem para São Paulo, a maioria dessas rádios tem outorgas para municípios diferentes (confira a tabela de rádios FM em São Paulo). A segunda estratégia, no caso de rádios que têm outorgas para o mesmo município, é ter familiares como diretores ou sócios das emissoras. No caso dos Abreu, as permissões se dividem entre os diversos membros da família. A terceira estratégia é a utilização de contratos de gaveta, situação em que os detentores da outorga passam, na prática, o controle da emissora para grandes grupos empresariais.

Outro flagrante caso de desrespeito aos princípios da legislação é a utilização da alcunha ‘educativa’. A cidade de São Paulo possui quatro emissoras com outorgas educativas, todas com as permissões vencidas. A Rádio USP (93,7 MHz) está com a outorga vencida desde 1997, as rádios Gospel FM (90,1 MHz) e a Brasil 2000 (107,3 MHz) estão irregulares desde 1998 e a Rádio Cultura FM (103,3 MHz) desde 2004.

Muito embora o conceito de outorga educativa estabelecido pela legislação brasileira afirme que a programação admitida para estas emissoras terá exclusivamente finalidades educativo-culturais, sua definição é vaga, dando margem a diferentes interpretações. Entretanto, mesmo que ampla e imprecisa, tal definição afasta, de imediato, a possibilidade de duas destas quatro emissoras serem classificadas como rádios educativas. É o caso da emissora Gospel FM, ligada à Igreja evangélica Renascer, de propriedade da ‘Bispa’ Sônia Rodrigues e do ‘Apóstolo’ Estevam Hernandes, com programação baseada em cultos, pregações e programas com a transparente intenção de arrecadar fundos para a Igreja Renascer.

Também flagrante é o caso da Brasil 2000. Além de possuir uma programação semelhante às tradicionais rádios FMs comerciais da cidade, a emissora tem por prática veicular anúncios publicitários. Segundo o departamento comercial da emissora, somente são vetados anúncios de cigarros e bebidas alcoólicas. Embora a legislação que trata das educativas seja focada nas emissoras de TV, o Ministério das Comunicações determina que tais rádios não têm caráter comercial, sendo vedada a veiculação remunerada de anúncios e outras práticas que configurem comercialização de intervalos, podendo somente veicular anúncios que se enquadrem no conceito de apoio cultural.

Confira aqui a lista completa das emissoras em operação em São Paulo.