O uso de outorgas de radiodifusão como moeda de troca é fato largamente estudado por acadêmicos e investigado por reportagens de veículos de imprensa. O episódio histórico mais emblemático envolveu o presidente José Sarney, que distribuiu 257 concessões apenas no mês que antecedeu a promulgação da Constituição Federal, setembro de 1988. O mandatário agraciou 91 deputados constituintes e obteve, em retribuição, o voto favorável de 90% destes à prorrogação de seu mandato para cinco anos.
O governo Fernando Henrique Cardoso anunciou a intenção de dar mais transparência ao processo com a publicação dos Decretos 1.720/95 e 2.108/96, que instituíram a obrigatoriedade de licitação para as concessões de canais de rádio e TV. A maior eficiência viria da inserção de critérios técnicos e econômicos para a escolha dos novos concessionários.
No entanto, as exigências técnicas não influem na decisão das concorrências relativas à exploração de canais de radiodifusão. Ou seja: passou-se de um cenário dominado por determinantes políticos para outro igualmente obscuro, onde o que conta é o poder econômico.
É o que mostra pesquisa de Cristiano Lopes Aguiar, consultor legislativo da Câmara dos Deputados, apresentada no 31º Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação (Intercom), realizado em Natal de 2 a 6 deste mês. O estudo analisou 507 editais de licitação e 1.996 concorrências, que resultaram em 1.033 outorgas entre os anos de 1997 e 2008.
Os resultados mostram que 93,48% das licitações onde houve competição entre no mínimo dois candidatos foram ganhas por aquele que apresentou a melhor proposta de preço. Em 1,77% dos casos, os vitoriosos apresentaram as propostas mais bem avaliada tanto financeira quanto tecnicamente. Em apenas 4,75% das licitações, venceram os candidatos que tinham apenas a melhor proposta técnica.
Avaliação ineficiente
Os critérios técnicos levam em conta quatro quesitos: tempo destinado a programas jornalísticos, educativos e informativos; tempo destinado a serviço noticioso; tempo destinado a programas culturais, artísticos e jornalísticos a serem produzidos e gerados na própria localidade objeto da outorga e prazo para início da execução do serviço. Há, ainda, a possibilidade de cada edital pode inserir outros quesitos específicos. Cada um destes itens recebe uma pontuação correspondente ao seu atendimento integral segundo a avaliação dos técnicos do Ministério das Comunicações.
A supremacia da dimensão econômica nas licitações revelada pela pesquisa é resultante do fato de os critérios técnicos não funcionaram como um diferenciador efetivo entre as propostas concorrentes, sendo atendidos de maneira integral na maioria esmagadora das propostas apresentadas. Segundo a pesquisa, 90,67% dos candidatos atingiram a pontuação máxima nestes quesitos, 3,19% receberam nota quase máxima (acima de 99) e apenas 2,2% ficaram abaixo dos 90 pontos.
Para Cristiano Aguiar, o grande índice de notas máximas e quase máximas está ligado à inexistência de critérios para avaliação das propostas. ‘Há um grande grau de subjetivismo na definição do quê exatamente pode ser considerado jornalístico, educativo, informativo ou noticioso. Como não existe a avaliação de um plano de programação ou de um piloto do conteúdo que será veiculado, a classificação do tipo de programa que atenderá às exigências do edital de licitação cabe somente ao próprio concorrente’, explica.
Critérios inúteis
Esta ausência de referência, aliada aos baixos percentuais exigidos para cada um dos tipos de conteúdos na grade proposta pelos candidatos, são as razões apontadas pelo pesquisador para a facilidade na obtenção de altas notas por parte dos concorrentes. Como não há fiscalização da proposta feita, os candidatos encontram um ambiente favorável para inflar suas propostas, mesmo que não venham a cumpri-las no futuro.
O autor conclui criticando a inutilidade dos critérios técnicos e destaca que, ao privilegiar a capacidade econômica dos concorrentes, o Estado brasileiro reforça a concentração da propriedade no setor de radiodifusão. ‘Com a preponderância do critério financeiro para a obtenção de concessões, estão sendo privilegiados empresários já atuantes no setor, que dispõem de experiência e de recursos para operar novas emissoras. Com isso, são preteridos projetos que possam contribuir para uma maior democratização das comunicações, para a melhoria da qualidade do conteúdo do rádio e da televisão e para a regionalização da produção de comunicação eletrônica’, diz.
Frente a este quadro, Cristiano Aguiar defende uma revisão do processo de licitação em direção ao fortalecimento do peso dos critérios técnicos em detrimento dos econômicos. O foco, completa, deve passar a ser as exigências que podem contribuir para melhorar o conteúdo veiculado nos meios de comunicação existentes no país.
Brechas políticas
Com a edição dos Decretos, 1.720/95, e 2.108/96, o processo de escolha de concessionários de Rádio e TV passou a se dar por meio de licitação. Segundo a nova regra, os candidatos à uma concessão devem solicitar ao Ministério das Comunicações a abertura de licitação em sua cidade.
Por decisão própria, o ministério publica edital com as informações sobre o processo, incluindo objeto da licitação, valor mínimo da outorga, documentos necessários e critérios de julgamento das propostas técnicas e de preço. A avaliação acontece em três etapas, abrangendo a habilitação dos concorrentes relacionada ao atendimento dos requisitos do edital, a análise das propostas técnicas e o julgamento das propostas de preço.
Aparentemente prevista para todos os tipos de outorga, que incluem também permissões para emissoras educativas, o novo instrumento seletivo terminou por abranger apenas licenças comerciais para rádio e TV. Estas duas definições mantiveram brechas para o uso político das outorgas de radiodifusão.
Em primeiro lugar, por manter as permissões para emissoras educativas, que incluiu mais tarde as autorizações para rádios comunitárias, ainda sob a tutela do ministro das Comunicações. Em segundo lugar, por deixar a abertura da seleção como uma opção do ministério.
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Do Observatório do Direito à Comunicação