Um direito humano fundamental

Diante da lei está um porteiro. Um homem do campo dirige-se a
este porteiro e pede para entrar na lei. Mas o porteiro diz que agora não pode
permitir-lhe a entrada. O homem reflete e depois pergunta se então não pode
entrar mais tarde. ‘É possível, mas agora não’. Uma vez que a porta da lei
continua como sempre aberta, e o porteiro se posta ao lado, o homem se inclina
para olhar o interior através da porta. Quando nota isso, o porteiro ri e diz:
‘Se o atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibição. Mas veja bem: eu sou
poderoso. E sou apenas o último dos porteiros. De sala para sala, porém, existem
porteiros cada um mais poderoso que o outro. Nem mesmo eu posso suportar a visão
do terceiro’. O homem do campo não esperava tais dificuldades: a lei deve ser
acessível a todos e a qualquer hora, pensa ele; agora, no entanto, ao examinar
mais de perto o porteiro, com o seu casaco de pele, o grande nariz pontudo e a
longa barba tártara, rala e preta, ele decide que é melhor aguardar até receber
a permissão de entrada. O porteiro lhe dá um banquinho e deixa-o sentar-se ao
lado da porta. Ali fica sentado dias e anos. Ele faz muitas tentativas para ser
admitido, e cansa o porteiro com seus pedidos.

Muitas vezes o porteiro submete o homem a pequenos
interrogatórios, pergunta-lhe a respeito da sua terra e de muitas outras coisas,
mas são perguntas indiferentes, como as que costumam fazer os grandes senhores,
e no final repete-lhe sempre que ainda não pode deixá-lo entrar. O homem, que se
havia equipado bem para a viagem, lança mão de tudo para subornar o porteiro.
Este aceita tudo, mas sempre dizendo: ‘Eu só aceito para você não achar que
deixou de fazer alguma coisa’. Durante todos esses anos, o homem observa o
porteiro quase sem interrupção. Esquece os outros porteiros e este primeiro
parece-lhe o único obstáculo para a entrada na lei. Nos primeiros anos,
amaldiçoa em voz alta o acaso infeliz; mais tarde, quando envelhece, apenas
resmunga consigo mesmo. Torna-se infantil, e uma vez que, por estudar o porteiro
anos a fio, ficou conhecendo até as pulgas da sua gola de pele, pede a estas que
o ajudem a fazê-lo mudar de opinião. Finalmente, sua vista enfraquece e ele não
sabe se de fato está escurecendo em volta ou se apenas os olhos o enganam.
Contudo, agora reconhece no escuro um brilho que irrompe inextinguível da porta
da lei. Mas já não tem mais muito tempo de vida. Antes de morrer, todas as
experiências daquele tempo convergem na sua cabeça para uma pergunta que até
então não havia feito ao porteiro. Faz-lhe um aceno para que se aproxime, pois
não pode mais endireitar o corpo enrijecido. O porteiro precisa curvar-se até
ele. ‘O que você ainda quer saber?’, pergunta o porteiro, ‘você é insaciável’.
‘Todos aspiram à lei’, diz o homem, ‘como explicar que, em tantos anos, ninguém
além de mim pediu para entrar?’ O porteiro percebe que o homem já está no fim, e
para ainda alcançar sua audição em declínio, ele berra: ‘Aqui ninguém mais podia
ser admitido, pois esta entrada estava destinada só a você. Agora eu vou embora
e fecho-a’. [KAFKA, Franz – O processo. Tradução de
Modesto Carone. 2ª. Ed. São Paulo: Editora Brasiliense, 1989, pp.
230-232].

A sufocante passagem de O Processo, do escritor checo Franz Kafka, é
um dos diálogos travados pelo personagem central do livro, Josef K. [o trecho
aqui transcrito é a resposta de um sacerdote a uma das perguntas de K], na
torturante busca por compreender as razões pelas quais está sendo processado por
um Estado Nacional.

De forma dramática, ela representa como a tentativa frustrada de acesso a
informações que deveriam ser públicas pode ter conseqüências da maior gravidade
para o cidadão ou a cidadã. Não raro, os porteiros da informação são o
fiel da balança entre o alcance de pleitos legítimos da cidadania e o seu
malogro.

A longa espera de um cidadão ou cidadã pela decisão quanto a um processo seu
no INSS ou na justiça; a incansável busca pelos familiares de desaparecidos
durante o regime militar por informações quanto aos seus entes queridos; a
necessidade de compreender por que um pedido essencial foi recusado por um órgão
público; as tentativas sucessivas de se obter uma informação qualquer junto a
uma concessionária de serviço público; o anseio de acionistas em entender as
circunstâncias de uma decisão dos executivos de uma empresa; e tantas outras
situações, com muita freqüência, aproximam-se do interminável labirinto kafkiano
ilustrativo da busca frustrada de uma informação específica.

Institucionalizar instrumentos para o acesso a informações é a forma
encontrada pelas democracias para impedir que os ‘porteiros da informação’, em
um claro abuso de poder, desrespeitem um direito fundamental de todos os
indivíduos, reconhecido e consagrado por diversos instrumentos internacionais de
direitos humanos: o artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, o
artigo 19 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, o artigo 13
da Convenção Interamericana sobre Direitos Humanos, o artigo 9 da Carta Africana
sobre os Direitos Humanos e dos Povos e o artigo 10 da Convenção Européia sobre
Direitos Humanos. Cada um deles reconhece o acesso a informações públicas como
direito humano fundamental.

As múltiplas relações sociais que caracterizam a vida em uma sociedade
democrática são marcadas por um elemento fundamental: a necessidade de o
indivíduo fazer escolhas.

Essas escolhas serão tão mais próximas do ponto ótimo almejado pelo indivíduo
quanto mais informações ele ou ela detiver sobre as opções, os caminhos, as
alternativas e as possibilidades disponíveis. O pressuposto desta idéia é que a
tomada de decisões bem informadas beneficiará o indivíduo, enquanto decisões
tomadas no escuro serão prejudiciais.

Os mais diferentes níveis de escolha na vida cotidiana estão relacionados ao
acesso à informação – desde a simples compra de um produto em um supermercado,
até a decisão de votar neste ou naquele candidato à Presidência da
República.

No exercício da democracia, em que o processo eleitoral é parte fundamental
do regime, mecanismos institucionais devem possibilitar que o eleitorado tome
decisões bem informadas. Estes mecanismos estão vinculados à oferta do maior
volume possível de informações. No Brasil, por exemplo, criou-se a ferramenta
conhecida como Horário Eleitoral Gratuito que permite aos candidatos expor suas
idéias ao eleitorado por meio das empresas de radiodifusão.

No mundo das relações privadas, a exigência, por exemplo, de que produtos que
contenham elementos transgênicos explicitem isto ao consumidor é uma forma de
garantir uma escolha informada por parte do indivíduo, já que ele pode desejar
ou rejeitar consumir esse tipo de substância.

Além de permitir a realização de escolhas mais qualificadas, o acesso à
informação é central, ainda na perspectiva individual, para a consecução de um
conjunto de direitos. Em outras palavras, o acesso à informação é um direito que
antecede outros.

Uma família que tenha um filho com deficiência somente terá condições de
exigir o direito de matricular a criança em uma escola regular, caso tenha tido
acesso prévio à informação de que toda criança, independentemente de quaisquer
características individuais, tem o direito de matrícula em uma escola da rede
regular de ensino. O mesmo poderíamos dizer sobre o acesso a medicamentos de
distribuição gratuita, a benefícios previdenciários, entre outros
exemplos.

Além de ser um direito de todo e qualquer indivíduo, o acesso à informação é
um direito difuso, ou seja, que pertence à coletividade. Isso porque o acesso
amplo a informações públicas resulta em ganhos para a comunidade de maneira
geral.

Conhecer as informações em poder do Estado permite o monitoramento da tomada
de decisões pelos governantes – que afetam a vida em sociedade. O controle
social mais atento dificulta o abuso de poder e a implementação de políticas
baseadas em motivações privadas.

Ao mesmo tempo, decisões de políticas públicas tomadas com base em
informações amplas e de qualidade terão resultados mais eficientes. Um
governante não pode tomar uma decisão adequada sobre a alocação de recursos na
área de segurança pública, por exemplo, se não tem disponíveis informações de
qualidade sobre a ocorrência de crimes em uma região.

Ao direito do indivíduo de acessar informações públicas contrapõe-se o dever
de os atores públicos divulgarem informações e serem transparentes. O
cumprimento desse dever contribui para aumentar a eficiência do poder público,
diminuir a corrupção e elevar a accountability.

Com o crescimento exponencial da população mundial, diversos elementos da
vida em sociedade passaram a ser executados por intermediários ou
representantes. Não é possível que todos participem da gestão de um país, da
mesma forma como não podemos sobreviver a partir de trocas comerciais feitas
exclusivamente com pessoas conhecidas. A todo momento, delegamos ações
importantes e até mesmo centrais para nossa vida a terceiros. Delegamos aos
representantes eleitos o governo da cidade, do estado e do país. Delegamos aos
professores a educação de nossos filhos e filhas. Delegamos ao mecânico o
conserto de nosso veículo.

Esse processo de delegação gera inevitavelmente uma diferenciação entre os
indivíduos: a especialização. E a especialização gera, por sua vez, assimetria
de informações. Quando os pais delegam a educação de seus filhos e filhas a uma
instituição educacional, eles passam a ter menos informações do que a
instituição sobre o andamento do processo educacional da criança, mesmo sem
perder o poder originário de decidir sobre a educação dos seus filhos.

Quando elegemos um prefeito, novamente entramos em um processo de assimetria
brutal de informações. Considere o exemplo de um chefe do Executivo municipal
que foi eleito com a plataforma de construir três novas escolas. Uma vez
conduzido ao cargo, o governante vem a público salientar que, infelizmente, os
recursos da prefeitura são insuficientes para cumprir a promessa. No entanto, o
eleitorado não dispõe das mesmas informações que o Executivo para verificar a
validade da informação.

Existem duas formas não excludentes de reduzir os riscos e custos associados
às assimetrias de informação que caracterizam as nossas sociedades: o
aprofundamento das relações de confiança e o estabelecimento de mecanismos
institucionais de acesso às informações detidas pelos agentes
especializados.

Por uma série de razões – afetivas, por exemplo –, um eleitor pode confiar no
esclarecimento prestado pelo prefeito mencionado acima, independentemente do
acesso às informações que comprovem as causas apresentadas para a não-
construção das escolas.

Porém, as relações de confiança – que podem e devem ser fortalecidas – não
são suficientes para o alcance de escolhas de qualidade e para a efetivação de
outros direitos. É preciso, portanto, que o direito de acesso à informação seja
garantido na prática. O primeiro passo para isso é a construção de marcos
regulatórios concretos que possibilitem a consecução deste direito, conforme
veremos ao longo desta publicação.

A assimetria de informações entre os atores que compõem o jogo democrático
gera riscos para a tomada de decisões qualificadas e para o exercício do
controle democrático. Ações concretas devem, portanto, ser empreendidas para
superá-la ou minimizá-la.

Porém, os atores que são beneficiados com a assimetria de informações se dão
conta dos ganhos que podem obter com a manutenção de um status quo
assimétrico. Isso vale para o prefeito que pode usar o dinheiro para outros
fins, o professor que pode ser preguiçoso e o mecânico que pode cobrar mais do
que deveria, porque detêm mais informações que o indivíduo no qual o poder
estava originariamente alocado – mas que foi ‘forçado’, dadas as circunstâncias
da modernidade, a delegá-lo.

As assimetrias são generalizadas na sociedade e, às vezes, atuam em cadeia.
Por exemplo, o povo delega poder aos parlamentares para legislarem sobre um
conjunto de temas, como a regulação de serviços públicos, para citar um caso. Os
parlamentares, por sua vez, delegam poder às agências reguladoras para que façam
esse mesmo trabalho. Já as agências precisam regular empresas – as
concessionárias – as quais, na ponta do processo, controlam as informações sobre
suas ações. Os parlamentares têm mais informações que o povo, as agências têm
mais informações que os parlamentares e as empresas mais informações que as
agências.

Os indivíduos estão sempre em desvantagem nessa história? Nem sempre. Veja o
caso dos seguros de várias naturezas. Uma seguradora de saúde não tem condições
de saber se o indivíduo realmente necessita fazer uso daquela consulta; uma
seguradora de carros não sabe se, uma vez feito o seguro, o indivíduo vai ter um
comportamento de risco. Tudo isso em função da assimetria de informações.

Tendo em vista a relevância dos Estados Nacionais na organização da vida
contemporânea, a discussão sobre as assimetrias informacionais vinculadas ao
exercício do poder é particularmente pertinente.

A saída encontrada pelas democracias para garantir a sua própria
sobrevivência foi estabelecer instrumentos para diminuir as assimetrias
informacionais. Esses instrumentos passam pela garantia dos direitos de se
expressar e manifestar, pela garantia da existência de uma imprensa livre e pela
exigência de que os Estados Nacionais sejam obrigados a ofertar todas as
informações em seu poder, com raras exceções.

No entanto é preciso reconhecer que, por vontade própria, os governantes não
têm incentivos suficientes para disseminar informações contrárias aos seus
interesses. A garantia do direito à informação é feita, então, pela aprovação e
implementação de leis que definam procedimentos e prazos para a divulgação de
informações, assim como responsabilidades pelo descumprimento desta obrigação.

A primeira lei de acesso a informações de que se tem notícia no mundo foi
promulgada pela Suécia há mais de 200 anos. A Lei de Liberdade de Imprensa
(Freedom of the Press Act), de 1766, tem um capítulo específico sobre a
natureza pública dos documentos oficiais, que prevê que todo indivíduo tem o
direito de acessá-los, salvo aqueles classificados como secretos.

Voltando ao tema das assimetrias de informações, um estudioso afirma que a
garantia legal do acesso a informações públicas na Suécia foi baseada justamente
na compreensão, pelos partidos políticos, de que a abertura de informações
ajudaria a promover uma disputa de forças mais balanceada, quando eles não
estivessem no poder. [No livro Freedom of Information: A Comparative Legal
Survey, Toby Mendel cita explicação do caso sueco feita por Swanström, K.,
em Access to information – an efficient means for controlling public
power. MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal
Survey. 2ª.edição. Paris: UNESCO, 2008, p. 101] Mas a pioneira decisão sueca
não foi seguida com a mesma velocidade pela maioria das nações.

O acirramento dos conflitos bélicos, a ampliação dos limites à proliferação
de armas nucleares, os conflitos ideológicos que marcaram o século XX e o medo
dos ‘estragos’ que uma política ampla de transparência poderia causar ao poder
dominante levaram até mesmo democracias consolidadas a garantir liberdades
clássicas (como a liberdade de expressão e de imprensa) mas postergar a criação
de um sistema coeso de acesso à informação pública. A abertura de segredos
militares e a ‘transparência excessiva’ poderiam ser corrosivas para os
governantes de turno, ainda que salutares para cidadãos e cidadãs.

Felizmente, uma série de mudanças ocorridas no mundo, nas duas últimas
décadas, contribuiu para a aceitação crescente do direito de acesso a
informações. A transição de diversos países para a democracia é um desses
fatores.

Simultaneamente, o progresso nas tecnologias de informação mudou a forma pela
qual as sociedades usam a informação e se relacionam com ela.

O avanço dessas tecnologias aumentou a capacidade de a população fiscalizar o
poder público e participar dos processos de tomada de decisão. Com isso, a
informação se tornou ainda mais importante para os cidadãos. O resultado foi o
aumento na demanda pelo respeito do direito de acesso à informação [MENDEL,
Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Survey.
2ª edição. Paris: UNESCO, 2008, p. 4].Em 1990, somente 13 países haviam adotado leis nacionais relacionadas ao
tema. Em 2008, mais de 70 países já têm leis de acesso à informação [MENDEL,
Toby.Freedom of Information: A Comparative Legal
Survey. 2ª edição. Paris: UNESCO, 2008, p. 3]. Numa
era na qual a informação adquire um papel definidor da própria essência dos
tempos em que vivemos, não faz sentido que algumas nações se omitam na garantia
definitiva de tal direito, como ainda ocorre no Brasil.

Como dito anteriormente, esta publicação é fruto das discussões do seminário
Controle Social das Políticas Públicas e Acesso à Informação: Elementos
Inseparáveis, co-organizado pela ANDI e pela Artigo 19. Os capítulos que seguem
respeitam a forma em que o seminário foi estruturado.

O primeiro capítulo trata da importância das leis de acesso à informação e
apresenta o marco regulatório brasileiro nesse campo. O segundo capítulo debate
a capacidade de o Estado fornecer informações. O Capítulo 3 discute a
importância do acesso à informação para a sociedade civil organizada, o
Legislativo e o Ministério Público. O volume se encerra com uma reflexão sobre
as relações da imprensa com a ampla garantia do acesso à informação.

A mensagem central é de que o almejado controle das autoridades públicas e de
suas decisões só pode ocorrer efetivamente com a garantia concreta do direito de
acesso às informações públicas.