Num passado não muito distante o governo estimulava as empresas a combinar preços. O mercado era fechado e o consumidor que se danasse. Foi a época do CIP, Conselho Interministerial de Preços, que entrou para a crônica das anomalias do pré-capitalismo brasileiro. Agora, uma das prioridades do Programa de Aceleração do Crescimento é a reforma do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, para que ele fique mais parecido com a FTC americana (Comissão Federal de Comércio, na sigla em inglês). Nos Estados Unidos, como se sabe, participar de cartel volta e meia dá cadeia.
São cada vez mais numerosas na imprensa brasileira as notícias sobre combate a cartéis. Só no primeiro trimestre deste ano freqüentaram as páginas de diferentes jornais os setores de cimento, gases industriais para hospitais, vitaminas, transporte aéreo de carga, carne.
Segundo a secretária de Direito Econômico do Ministério da Justiça, Mariana Tavares de Araújo, a imprensa desempenha papel importante no processo de combate aos cartéis. “Inúmeras vezes chegam informações relevantes para a investigação dos casos a partir de notícias que foram veiculadas na imprensa a respeito de alguma iniciativa da SDE [Secretaria de Direito Econômico]”, diz Mariana. “De uma maneira geral, a atuação da imprensa, e com crescente familiaridade a respeito dessa matéria, que é muito técnica, muito específica, vem tendo uma importância muito grande nesse trabalho da SDE de combate às condutas anticompetitivas e na construção deste programa estruturado de combate ao cartel”.
Na entrevista a seguir, ela fala também da colaboração entre diferentes instituições do Executivo e o Ministério Público e de um tema pouco abordado, a existência de padrões de excelência no serviço público.
SDE veio do CIP, que organizava cartéis
O Brasil é um país que tem cartel há muito tempo, em alguns casos, como o do cimento, há 50 anos, 30 anos o da laranja. Por outro lado, é muito recente a percepção disso e a ação contra isso. Como a mídia se apropriou ou não desses temas e o que ela pode fazer de bom para ajudar numa compreensão maior e no enfrentamento desse problema muito sério do chamado capitalismo brasileiro?
Mariana Tavares de Araújo – O Brasil de fato tem uma história de defesa da concorrência bastante recente. O Cade [Conselho Administrativo de Defesa Econômica] existe, nós temos leis de defesa da concorrência desde 1962, mas o fato é que somente desde a abertura [da economia, governo Fernando Collor], precisamente com a edição da Lei 8.884 [a lei antitruste], em 94 [governo Itamar Franco], é que de fato o Brasil começou a contar com um sistema efetivo de defesa da concorrência. Nos primeiros oito anos da criação do novo desenho do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SEAE [Secretaria de Acompanhamento Econômico, do Ministério da Fazenda], SDE e Cade), e quando se ganhou massa crítica, isso foi feito analisando-se atos de concentração, fusões e aquisições.
Por algumas razões. A primeira delas é que o sistema é reativo, era natural que isso fosse feito primeiro. E em segundo lugar porque de fato a cultura de cartelização e a cultura, na verdade, de tabelamento de preços – que de certa forma ensejou e facilitou a coordenação entre as empresas – era muito recente. Basta dizer que, antes da edição da lei, um dos órgãos que hoje integra o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, a SEAE, na verdade era o órgão que organizava a coordenação entre as empresas e fixava preços: a SEAE era o CIP [criado em agosto de 1968]. Era lá no Ministério da Fazenda, no Rio de Janeiro. É curioso que, nos primeiros anos da SEAE como órgão de defesa da concorrência, alguns dos funcionários tinham inclusive trabalhado no CIP.
E a terceira razão é que, até 2000, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência não dispunha de instrumentos que permitissem a obtenção de prova direta do cartel. Passados os primeiros anos da edição dessa lei, de fato houve uma migração para o combate de condutas anticompetitivas, dando ênfase, em particular, à criação de um programa efetivo de combate aos cartéis. Foi, na verdade, o Brasil se alinhando com o que era feito em outras jurisdições [países] mais avançadas, em que sabidamente se concentram recursos, usualmente escassos – o Brasil não é o único país que enfrenta isso. Na análise de algumas operações de fusão e aquisição que podem ter impacto na concorrência, e não simplesmente, indiscriminadamente, qualquer uma, quando uma empresa grande compra um carrinho de pipoca. Analisando condutas que de fato têm impacto na concorrência. Em especial os cartéis, reconhecidamente a infração mais lesiva ao consumidor e à economia como um todo.
Mudança da lei permitiu maior iniciativa
Em 2000, a primeira atitude, nesse sentido, foi tomada, com a alteração da Lei 8.884, dando aos órgãos de defesa da concorrência os instrumentos para, eu detesto essa palavra, mas na falta de outra, mudar de estratégia e adotar uma estratégia pró-ativa – quer dizer, deixar de ser reativos, mas passar a agir na investigação de condutas anticompetitivas. E passaram a poder celebrar acordos de leniência, instrumento semelhante ao da delação premiada, por meio do qual a empresa que confessa a prática recebe em troca imunidade total ou parcial e atua de alguma maneira como um assistente da acusação – ela ajuda a autoridade a investigar e, ao fim e ao cabo, a punir a prática.
Em março se noticiou um casos desses no transporte aéreo de carga (envolvendo American Airlines, Air France-KLM, Lufthansa Cargo, Absa, VarigLog, Alitalia e Swiss).
M.T.A. – Esse foi um dos casos recentes de investigação que começou a partir de uma leniência. Houve outros casos da mesma família, vamos dizer assim: leniências que foram celebradas em outras jurisdições e essas empresas vieram também procurar o Brasil, o que, diga-se de passagem, é também um sinal de que o sistema de leniência está funcionando. Porque é um reconhecimento de que essas empresas vêem o Brasil como uma autoridade atuante que, caso elas não se antecipem, poderá vir a descobri-las e puni-las.
Instrumentos que se combinam em espiral ascendente
Outro instrumento, que anda de forma casada com a leniência, é o da busca e apreensão. Em geral, esses dois instrumentos estão lado a lado e têm funcionado como uma espiral ascendente. A leniência permite que a SDE, numa investigação preliminar, disponha de evidências suficientes para convencer preliminarmente o juiz de que existe a prática e de que haverá indícios de que o cartel existe.
Por meio da busca e apreensão deferida, portanto, a SDE obtém provas mais robustas, e o sucesso dessas investigações, por sua vez, atrai novos candidatos ao programa de leniência, e outros denunciantes de uma maneira geral – quer dizer, pessoas que em outros momentos poderiam se sentir acuadas e pouco à vontade para colaborar com a investigação da SDE, hoje em dia se sentem confortáveis com o fato de que aquela exposição não será em vão, vêm à SDE e denunciam.
Desde quando se sente essa tendência?
M.T.A. – Desde 2003 nós passamos a dar especial atenção ao combate a condutas anticompetitivas, e entendíamos que era necessário construir um programa de combate a cartel. Como cartel é uma infração administrativa e também um ilícito antitruste [prática anticoncorrencial], a primeira providência, até para poder usar esses instrumentos, foi estabelecer um leque de parcerias com Ministério Público, Advocacia Geral da União [AGU], Polícia Federal, para usar todos esses instrumentos disponíveis, e, no caso da leniência, que é um traço muito importante, estender a proteção. Porque a leniência é um instrumento administrativo, mas convidando o Ministério Público a assinar estendemos essa proteção também ao âmbito criminal e com isso damos maior segurança aos potenciais beneficiários para que venham colaborar – porque de nada adiantaria protegê-los no âmbito administrativo se eles continuassem expostos à investigação criminal. Isso também permite que a investigação criminal seja realizada com um conjunto de provas robustas, e tem-se dado efetividade ao programa de combate a cartel, até mesmo com maior rapidez, em alguns casos, no âmbito criminal do que no administrativo.
Ação conjunta nos âmbitos administrativo e criminal
O que já ocorreu em alguns casos, como no caso das britas (que foi feito por busca e apreensão); no caso da laranja, em outros casos também – o Ministério Público de São Paulo pode dar maiores informações –, é que eles oferecem a denúncia contra essas empresas, a denúncia é recebida, eles propõem a suspensão da ação penal e, em troca disso, as empresas, na verdade as pessoas físicas pagam uma multa, durante um período “x” (um valor que, em geral, é expressivo), e o Ministério Público monitora o que está acontecendo no mercado por um período determinado. Com essa atuação conjunta no âmbito administrativo e no âmbito criminal, estamos dando efetividade ao programa de combate a cartel.
De que maneira a SDE enfrenta o fato de ser recente, no Brasil, essa cultura?
M.T.A. – Desde 2003, uma preocupação muito grande que a SDE teve foi divulgar várias coisas na esfera da advocacia da concorrência. Primeiro, procuramos dar publicidade a tudo que a SDE fazia que era público – porque é importante entender que nós só divulgamos informações que são públicas em momentos específicos. Isso tem um papel de alertar empresas de que essa prática não é mais aceitável; de que, não obstante no passado relativamente próximo essa ter sido uma prática chancelada pelo governo – na medida em que o governo distribuía tabelas de preço –, isso mudou.
Divulgar que, com a Lei 8.884, as empresas agora teriam que se submeter a novas regras. É importante dar notícia disso e também atrair, com isso, potenciais candidatos ao programa de leniência e eventuais denúncias de pessoas que não participaram do cartel, mas que podem eventualmente colaborar na investigação da Secretaria.
Quando o segredo é a alma da atividade
Entre os parceiros mencionados pela senhora, até algum tempo atrás a Polícia Federal, de um modo geral, tinha uma imagem prejudicada por problemas sérios. O Ministério Público freqüentemente é criticado por cometer abusos postos na conta de um certo entusiasmo juvenil. Como isso é tratado de modo a emanar uma aura de seriedade, de modo que as empresas possam entender que a regra do jogo está mudando?
M.T.A. – Em primeiro lugar, a Secretaria tem um zelo absurdo com o trato da informação – por questões das mais variadas que você tocou na sua pergunta. A primeira delas é que o segredo é a alma do negócio. Nenhuma investigação subsiste se, em determinados momentos, não protegermos toda a informação.
Em segundo lugar, em alguns momentos, esse sigilo é imposto pelo juiz. Várias vezes, a SDE não pode falar, não obstante até pudesse ser, do ponto de vista estritamente administrativo, permitido. Quer dizer, são informações públicas, à luz de uma portaria, muito criteriosa, que nós temos, que enumera categorias de documentos confidenciais; ainda que sejam documentos públicos à luz dessa portaria da SDE, o juiz determina o segredo de justiça e nós obedecemos. Essa é outra situação em que a SDE não pode falar. E, por fim, voltando aos momentos específicos, quando, no momento inicial da investigação, em que a SDE está organizando uma eventual busca e apreensão, o número de pessoas que tem acesso à informação integral do caso e dos setores envolvidos é muito pequeno. E não é por desconfiança! De forma alguma. É porque é uma regra: em nenhum país do mundo essa informação é compartilhada por mais pessoas do que aquelas estritamente envolvidas, para levar a cabo aquelas tarefas que precisam ser tomadas naquele momento. Nós estamos atuando com a Polícia Federal e com o Ministério Público desde 2003. Em momentos distintos, eles se envolvem inclusive, e também a AGU. E nós nunca tivemos esse problema. Quando a SDE conduz a investigação, toma todas as providências. A Polícia Federal, o Ministério Público e a AGU também são extremamente respeitosos no trato dessas informações.
Quando é hora de dar publicidade
Em outros momentos é preciso divulgar para dar conhecimento à sociedade em geral e prestar contas do que estamos fazendo. Atrair não só novos beneficiários ao programa e novas denúncias, mas também informações que podem ser pertinentes ao caso. Em um caso recente, por exemplo, por conta de algumas matérias que saíram, o nosso “Fale conosco” [sde@mj.gov.br] foi inundado de denúncias adicionais (algumas das quais já eram de nosso conhecimento, e outras não), que estão sendo muito importantes para a ilustração do caso.
Imprensa é importante, mas relação precisa ser cautelosa
Que importância tem um trabalho bem orientado de jornalistas, na apuração e na edição de reportagens sobre o tema dos cartéis, da defesa da concorrência?
M.T.A. – A imprensa tem um papel muito importante, só que a relação da SDE com a imprensa precisa ser muito cautelosa – porque o meu dever primeiro é, um, proteger a minha investigação; dois, respeitar o direito das empresas em relação a informações que sejam confidenciais; e, três, não menos importante, respeitar ordens judiciais. Então, quando a SDE diz “Nós não podemos nos pronunciar” ou “Nós não temos informação a esse respeito”, é porque isso tem uma função muito clara naquele momento.
Inúmeras vezes chegam informações que são relevantes para a investigação dos casos a partir de notícias que foram veiculadas na imprensa a respeito de alguma iniciativa da SDE. De uma maneira geral, a atuação da imprensa, e com crescente familiaridade a respeito dessa matéria, que é muito técnica, muito específica, vem tendo uma importância muito grande nesse trabalho da SDE de combate às condutas anticompetitivas e na construção deste programa estruturado de combate ao cartel.
A familiaridade com a matéria eu noto que vem crescendo, e como a complexidade das questões que vêm surgindo também vem aumentando, é preciso um cuidado cada vez maior da imprensa para que a divulgação das informações corresponda ao que de fato está sendo feito no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
Eu acho que tem, portanto, um papel educativo, para que as empresas entendam que essa prática não é mais aceitável, tem um papel de prestação de contas, para que a sociedade em geral tome conhecimento das iniciativas que estão sendo tomadas pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência para promover um ambiente concorrencial mais saudável, protegendo o consumidor e o bem-estar econômico, e de certa forma isso pode até ser entendido como prevenção, na medida em que as empresas estão advertidas de que estarão sob escrutínio da SDE e que não seria recomendável incorrer em práticas infrativas.
As boas heranças que ficam de um governo para outro
A opinião pública ainda desconhece, ou entende mal, por uma série de razões, que existem, no serviço público brasileiro, ilhas de excelência e/ou de dedicação mais numerosas e mais valorosas do que o senso comum indica. Freqüentemente se constata que há políticas que vão sendo transmitidas de um governo para o outro, às vezes até discretamente, por senso de cumprimento do dever, ou porque está escrito na lei. Principalmente onde tem carreira. O que a senhora pensa disso? É algo que tem a ver com a estrutura do Ministério da Justiça, da Polícia Federal, do Ministério Público, da magistratura; e também da imprensa – porque ela não é serviço público, mas ela tem fé pública: ela é empresa privada mas é uma instituição pública.
M.T.A. – Esse é também um aspecto interessante. Essas iniciativas, de migrar a ênfase da análise de atos de concentração, na maioria sem impacto na defesa da concorrência, para as condutas anticompetitivas, em especial os cartéis, começaram em 2000. Isso só foi possível a partir de 2000, quando os ocupantes da SEAE e da SDE à época, e do CADE também, conseguiram mobilizar o Congresso para propor alterações à Lei 8.884 – de forma a municiar esses órgãos com os instrumentos mais modernos para investigação dos cartéis. E a seqüência disso, a consumação disso foi feita em 2003, porque se precisou chegar até 2003 e porque em 2003 isso virou prioridade absoluta.
Esse trabalho deslanchou, eu diria, em 2003, mas começou antes. Política de concorrência já era uma prioridade antes – isso não é uma “jabuticaba” recente (nem é uma “jabuticaba”, nem é tão recente). O que é distintivo dos últimos anos é que nós aceleramos, por assim dizer, essa migração, com o aumento de casos que são analisados pelo rito sumário – aquelas análises em que não nos aprofundamos na apuração do que acontece no mercado, porque já se sabe, a priori, que a operação não vai ter impacto nenhum; a revisão pelo CADE do critério de notificação, passando a entender que o critério de notificação de 400 milhões de reais diz respeito ao território brasileiro, e não a qualquer empresa que fature 400 milhões de reais no mundo, como era antes. A instrução conjunta pela SEAE e pela SDE permitiu evitar sobreposições feitas antes na realização das suas tarefas, e, com isso, aproveitar melhor os recursos para o programa de combate a cartéis. E outras iniciativas nesse sentido que foram, de fato, aceleradas e reforçadas desde 2003. Acho que uma análise correta é dizer que em 2003 inúmeras iniciativas bem-sucedidas foram levadas a cabo utilizando os instrumentos que passaram a existir desde 2000.
Mas poderíamos olhar também para antes de 2000 e ver que já existia, pelo menos em alguma medida, dentro do serviço público, uma cultura de excelência. Na verdade, essa cultura [específica, relacionada à defesa da concorrência] é recente. Ela começou em 1994.
Ilhas de excelência no serviço público
Esses quadros vieram de onde? Há pessoas que trabalham nesses órgãos desde antes, ou muito antes, de 1994.
M.T.A. – Não sei exatamente de onde vieram os técnicos da SDE. Mas, naquele momento, eram técnicos que trabalhavam no Ministério da Justiça. Os dois técnicos que estão na SDE desde o início são funcionários de carreira do Ministério da Justiça. Então, muito provavelmente, eles eram funcionários de carreira do Ministério da Justiça e foram destinados a alguns cargos de confiança, os DAS’s, que permitiram equipar a secretaria. Na secretaria da SEAE foram aproveitadas as pessoas que faziam parte do CIP e outros funcionários do Ministério da Fazenda, que também, por sua vez, foram sendo substituídos por novos cargos em comissão. Mas você tem razão. Como é uma matéria muito específica, a tendência foi atrair especialistas na área, que tiveram especial interesse pela matéria e se dedicaram a estudar o tema. E não dá para negar que a seriedade no trato da matéria é anterior.
Não se trata de discutir governo A, B ou C. Em reuniões fechadas com empresários ouvem-se relatos de executivos que passaram pelo serviço público, Banco Central, Banco do Brasil, e ficam até comovidos ao elogiar quadros do serviço público com os quais trabalharam.
M.T.A. – Eu só posso dizer o mesmo. Os técnicos das secretarias, da Secretaria de Acompanhamento Econômico e os do CADE são da maior qualidade. E a dedicação desses funcionários, com um salário que não é exatamente o melhor, mas, enfim, é um salário, é a realidade, infelizmente; e, com todas as limitações orçamentárias que nós temos, a dedicação deles é notável. Os horários da SDE e os desafios que a SDE enfrenta estão à altura dos desafios e de carga de trabalho de qualquer escritório grande de advocacia. E é só por isso que estamos conseguindo fazer nosso trabalho, porque se fosse um trabalho de nove às cinco, mediano, não nos permitiria enfrentar o desafio que nós temos para enfrentar.
(Transcrição de Tatiane Klein.)