Sem festa e alvo de muitas críticas, o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT) completa 45 anos na segunda-feira (27/8). Em um país de freqüentes intempéries políticas, recebe os silenciosos e raros parabéns por sua longevidade, tratando-se, para o bem e para o mal, de um raro exemplo de consenso em um setor marcado por pouca propensão a mudanças legais. O consenso embasou menos a promulgação do marco que sua tentativa de revogação.
Se dependesse da Presidência da República, o CBT, fruto de um acordo entre empresários de telefonia e de radiodifusão, costurado desde 1953, não teria sido aprovado na íntegra em 1962. O descontentamento de João Goulart com o documento e sua intenção de dar ao Poder Executivo maior poder de intervenção no setor foi manifestado, conforme relembrado neste Observatório [ver ‘Memória da gestação do Código Brasileiro de Telecomunicações‘], em 52 vetos – derrubados, um a um, pelo Congresso Nacional em votação nominal histórica. Respaldado pela iniciativa privada, o CBT nascia sob a suspeita do Poder Público, que tentaria podá-lo, reformá-lo e revogá-lo por mais de uma dezena de vezes. Quatro décadas e meia depois de sua promulgação, ainda vige cerca de um terço do documento e de suas alterações, no que se refere à radiodifusão e às sanções. Estatizados e, depois, privatizados, serviços de telefonia e de transmissão de dados foram regulamentados pela Lei Geral de Telecomunicações (LGT), de 1997.
Revogação sumária
Às portas da digitalização da radiodifusão, aumentam os apelos à revogação do CBT. A crença na necessidade de uma medida enfática beira a unanimidade (mais um exemplo de consenso envolvendo o marco). Não há mais dúvidas – e talvez já não as houvesse há algumas décadas – de seu anacronismo no que se refere aos avanços tecnológicos, sendo suficiente lembrar que o documento data da época em que a televisão restringia suas imagens a branco, preto e tonalidades de cinza.
Além disso, a democracia brasileira, ultrapassado o regime militar, fortaleceu-se e ampliou seus mecanismos de checks and balances, sendo impensável a concentração de tanto poder em um só órgão, como o Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel) previsto no CBT, cujas competências estendiam-se por infindáveis 35 alíneas.
Por fim, diversos dispositivos do CBT e, principalmente, do decreto-lei 236, de 1967, que o alterou inspiravam-se na ideologia de Segurança Nacional, em derrocada no pós-Guerra Fria.
A revogação inequívoca e sumária do CBT, no entanto, esbarra em um imenso obstáculo: os princípios que embasam o Código e estendem-se por toda a regulamentação da comunicação de massa no país. Mais que isso, o CBT oferece respostas para problemas que se tentou ignorar. Voltar a 1962 e resgatar o passado torna-se, assim, imperativo para a construção do futuro.
Obrigações constitucionais
Mote recorrente para o pleito de revogação do CBT tem sido o cenário de convergência tecnológica. Telecomunicações e radiodifusão são indissociáveis, sendo a segunda, ao lado de telefonia fixa e móvel, dentre outros, um dos serviços explorados no âmbito da primeira. No contexto da televisão em preto e branco, o CBT já alertara para esse fato, ao definir, em seu artigo 6º, a radiodifusão como serviço de telecomunicações. Paradoxalmente, ao revogar grande parte do CBT no que se referia às telecomunicações, a LGT manteve a definição da radiodifusão.
Ao mesmo tempo em que já supunha a convergência, o CBT era preciso na caracterização do setor, visto como de interesse nacional. Ainda que essa conceituação esbarre no autoritarismo que sucedeu o marco legal, fincando raízes na ideologia da Segurança Nacional, o significado por trás do termo não deve ser abandonado. É preciso dissociá-lo do Estado, orientando-o, em conformidade com a abordagem democrática, em função da sociedade.
As telecomunicações (radiodifusão incluída) devem atender não o que governos acreditam ser de interesse de todos, e sim o que a sociedade entende como necessário, além do que os governos entendem como estratégico para questões relacionadas à defesa e ao desenvolvimento.
Também no CBT encontram-se as bases para a prestação dos serviços. Restringindo-se a análise à radiodifusão, lá está, ecoando dispositivos legais anteriores, a obrigação ao atendimento de finalidades educativas e culturais, repetidas pela Constituição Federal de 1988 em seu artigo 221 e estendidas a todos os meios de comunicação social eletrônica pela Emenda Constitucional 36, de 2002. O perigo dos princípios jurídicos, evidenciado também neste caso, é sua transformação em palavras vazias, dada a ausência de regulamentação que os garanta.
Texto descaracterizado
Para evitar essa situação, o CBT lança-se à regulação de conteúdo, ao estabelecer percentuais de veiculação de programação informativa e de publicidade comercial. Pode-se e deve-se debater a eficácia de mecanismos desse tipo, porém a lição deixada pelo marco é a necessidade do estabelecimento de critérios para a observância dos princípios orientadores do serviço. Assim, a crítica aos recursos de que faz uso o CBT não deve ignorar o importante legado regulatório deixado pelo marco.
Esse legado inclui a criação de um órgão, cujas competências e preocupações não encontravam precedentes no que se refere à sua abrangência. O avanço democrático – principalmente na garantia de direitos políticos – implicou uma redistribuição de competências no modelo regulatório atual, permeado de mecanismos de controle e de participação social, ainda que carentes de aperfeiçoamento.
A necessidade de regulação emana da centralidade do setor para o interesse nacional – coletivo, nas palavras da LGT, ou público, de uma forma mais ampla –, não devendo ser desprezada a necessidade de ação do Estado, em conformidade com leis e direitos fundamentais.
Nos últimos meses, as iniciativas legislativas têm indicado a sobrevivência do CBT. Os projetos de lei até hoje em tramitação no Congresso Nacional evitam revogá-lo, optando por legislar sobre o setor em adição àquele marco.
Descaracterizado e parcialmente revogado, o CBT oferece implicitamente essa lacuna, permitindo que uma legislação atual e inspirada no texto constitucional de 1988 reflita uma caminhada em direção ao futuro com escala em princípios consolidados no passado.
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Jornalista, doutorando em Administração, mestre em Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (EBAPE/FGV), autor de Políticas públicas para radiodifusão e imprensa (Editora FGV, 2007) e organizador e autor de Estado e gestão pública: visões do Brasil contemporâneo (Editora FGV, 2006).