A sociedade atual necessita de uma atuação pública orientada, especialmente, para a transparência dos resultados alcançados com a ação institucional. Isso ocorre em duas dimensões. Na governança, associada aos instrumentos que levem à ação pública eficiente, e na governabilidade. Governabilidade tem um espectro mais amplo. Está relacionada às condições adequadas ao ambiente político em que se efetivam as ações da administração e pelo padrão de intervenção econômica e social. Passa pela ideia de credibilidade e imagem pública dos governantes, decorrendo na própria legitimidade do governo.
O sistema regulatório brasileiro, como estruturado atualmente, não está totalmente afinado com a ideia de governança pública. O pior é que essa questão afeta a governabilidade. Os efeitos já estão sendo sentidos pelo governo Dilma Rousseff. Falta estruturar os marcos legais para serem órgãos de Estado – e não de um determinado governo. Para piorar, as agências reguladoras estiveram em evidência nos noticiários por problemas pontuais. Dirigentes foram presos e acusados de montarem esquema de venda de favores a empresas privadas.
Esses fatos são graves. No entanto, são casos isolados e podem ocorrer em qualquer instituição, inclusive estatal. O problema, portanto, é outro. É conjuntural. Recente edição da revista The Economist cita as agências como um dos fatores que contribuem para a queda recente do aporte de investimentos estrangeiros. Além da forte intervenção estatal do governo federal, o abandono do modelo institucional de agências reguladoras está perto de comprometer o ambiente de negócios.
Definição do marco legal
O assunto é relevante. As agências estão presentes em setores de peso: telecomunicações, energia elétrica, infraestrutura aeroportuário e portuário, aviação civil etc. Foram criadas para serem autônomas e independentes. Estruturadas para contribuir na estabilização do mercado e dar segurança jurídica na atração e manutenção de investimentos privados, sobretudo estrangeiros. O governo tem agido na contramão. Contingencia recursos e reparte o comando das agências entre partidos políticos da base governamental.
É hora de mudar. Se é certo que devemos olhar para o modelo original, também é justo concluir que está na hora de aplicarmos uma dose de inovação ao sistema regulatório nacional. Deve-se, de início, criar um marco legal moderno, com foco na governança das agências. O caminho está aberto. Desde 2004 tramita no Congresso Nacional o projeto de Lei nº 3.337. O projeto visa uniformizar a legislação para as dez agências federais. Também alcançará aquelas que estão no papel (agências de mineração, energia nuclear, seguros etc.).
Avançou-se em alguns aspectos no referido projeto de lei. Na reformulação do desenho das agências estão previstas, dentre outras questões, regras sobre gestão e desempenho; ouvidoria independente e mecanismos de controle social. Mas isso é pouco do ponto de vista da governabilidade. Falta estruturar as agências para serem órgãos de Estado – e não de um determinado governo. Primeiro, é preciso definir o marco legal, com atribuições expressas das funções técnicas a serem exercidas pela agência, segregando as funções políticas de competência dos ministérios. Isso, de certo modo, foi feito no setor de telecomunicações.
Evitar acionista ou sócio
Todas as agências devem ter um conselho consultivo ativo, composto de pessoas de notório reconhecimento público no setor regulado. É preciso garantir recursos financeiros, sem a possibilidade de contingenciamento paralisante. O conselho deve ter a missão de defender o orçamento da agência junto ao poder público central. O orçamento deve ser segregado, constituindo unidade orçamentária autônoma. O preenchimento dos cargos de direção da agência deve vir do mercado. A identificação dos diretores deve ser feita pelo conselho consultivo ou por meio de um “Comitê de Busca”, formado por personalidades de notório reconhecimento público.
A “busca” deve ser transparente. Por editais públicos de chamadas de candidaturas, amplamente divulgados. O ideal é identificar pessoas capazes dentre integrantes da esfera pública, da comunidade científica e tecnológica e do meio empresarial. Nesse modelo poderão se candidatar aqueles com formação acadêmica e atuação profissional comprovada, no setor público ou privado.
Os candidatos não podem ser novatos. Devem possuir experiência gerencial mínima de dez anos de exercício profissional em cargos comprovadamente ocupados. Outro ponto de capital importância: o candidato a dirigente não deve manter qualquer vínculo com entidade do setor regulado. É melhor evitar acionista ou sócio com participação no capital social de empresa coligada, controlada ou controladora. De igual modo, suprimir da lista os membros de conselho de administração, fiscal, diretoria executiva ou órgão gerencial. Também não deve ser empregado, mesmo com contrato de trabalho suspenso, ou prestador de serviço permanente ou temporário, inclusive das empresas controladoras e controladas.
De volta à pauta
Para reforçar a transparência, deve-se adotar o sistema de lista tríplice pelo “Comitê de Busca”. A escolha dos dirigentes pelo presidente da República deve sofrer uma eficiente sabatina pelo Senado Federal. Este deve checar todos os requisitos acima. E rejeitar quando não atendidos. Os dirigentes devem ter mandato fixo de quatro anos. Mas deve ser vedada a recondução no cargo. Será melhor para a governança que eles não decidam pensando no futuro pessoal, na manutenção do seu cargo.
As agências devem ter um “plano de gestão” e um “plano de execução das metas”. Só assim a sociedade em geral poderá exercer um controle efetivo (não meramente formal), sobre seus atos. Na linha da atual lei de transparência, todos os dados devem ser disponibilizados, via internet, para legitimar o processo de acompanhamento e controle dos planos.
Em conclusão, os setores regulados não devem sofrer solução de continuidade na governança pública. Mesmo diante da alternância decorrente do sufrágio e das ações que afetam a governabilidade. Por isso, no estágio democrático e de estabilidade política atual do Brasil, esse tema deve ser prioridade em 2013. Deve retornar à pauta do governo e do legislativo.
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Sérgio Guerra, pós-doutor em administração pública (FGV/Ebape), é professor titular de direito administrativo (Direito FGV/Rio).