A Comunicação Social tem um capítulo específico na Constituição Federal de 1988, cujo texto contempla princípios democráticos fundamentais para o setor. Porém, a execução desses princípios, segundo o advogado Renato Bigliazzi, apóia-se em procedimentos de outorga sem escutar a sociedade, ‘e uma rotina administrativa que ainda consegue ignorar os princípios da própria Constituição’. Nesta entrevista do mês, Bigliazzi – mestre em Direito, Estado e Constituição – comenta aspectos do capítulo constitucional referente à Comunicação Social e o Conselho de Comunicação Social.
Em 1988, movimentos sociais e representantes da categoria dos jornalistas, estudantes e professores de comunicação se mobilizaram em torno da Assembléia Nacional Constituinte para cuidar que a nova Carta brasileira tratasse de um capítulo sobre comunicação, especialmente voltada a políticas mais democráticas para o setor.
A nova Constituição contemplou, enfim, princípios fundamentais para a área – como a regionalização, a vedação ao monopólio, a complementaridade dos sistemas público e privado, e as garantias ao conteúdo nacional. Porém, segundo o advogado Renato Bigliazzi, em sua dissertação de mestrado ‘A Constituição domada: democracia e o Conselho de Comunicação Social’, o texto da Carta amarrou a execução de tudo isto a um procedimento de outorga que não escuta a sociedade e a uma rotina administrativa que ainda consegue ignorar os princípios da própria Constituição.
Renato Bigliazzi é mestre em Direito, Estado e Constituição pela Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB) e especialista em Regulação na Superintendência de Serviços de Comunicação de Massa (SCM) da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Em sua pesquisa, Bigliazzi realiza uma análise do debate que conduziu à aprovação do capítulo da Comunicação Social na Constituição de 1988 e à criação do Conselho de Comunicação Social. ‘A intenção é mostrar o caráter contraditório da nossa Constituição’, justifica. Ele foi entrevistado pelo e-Fórum, com exclusividade. Leia a seguir:
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Qual sua motivação ao pesquisar esta passagem da história política (e da comunicação) brasileira?
Renato Bigliazzi – Queria entender melhor o contexto em que foi redigido o capítulo da comunicação social da Constituição de 1988. Sempre me incomodei com as interpretações a – históricas do capítulo. Queria mostrar que o texto final é o produto de um processo histórico muito rico. Queria mostrar, especialmente para os intérpretes do direito constitucional, que existe ali o resultado de toda uma luta democrática.
Que fontes você utilizou para o estudo?
R.B. – Principalmente documentos da época da Constituinte: atas da Assembléia, artigos de jornal, emendas populares. Para a análise da atuação do Conselho, li as atas das reuniões disponíveis na Internet e as manifestações de conselheiros na imprensa. Optei por não realizar entrevistas desta vez (penso em realizá-las em um possível projeto de doutorado). Também já existe uma interessante bibliografia de análise e revisão histórica do período constituinte. A dissertação de Paulino Motter (‘A batalha invisível da Constituinte: interesses privados versus caráter público da radiodifusão no Brasil’), defendida no departamento de ciência política da UnB, foi fundamental.
Quem, segundo a sua pesquisa, foram os atores (pró e contra) da luta pelo capítulo da Comunicação na Assembléia Constituinte?
R.B. – Assim como outros trechos da Constituição, o capítulo surgiu a partir dos movimentos sociais. Destaca-se a atuação da categoria dos jornalistas, estudantes e professores de comunicação que se mobilizaram em torno da constituinte. A Fenaj e a Frente Nacional por Políticas Democráticas capitanearam isto. Minha impressão pessoal, obtida exclusivamente a partir das fontes que consultei e das conversas que tive, é que aquele contexto favorecia a união da categoria. Era a oportunidade de decretar o fim de um período muito difícil. Ao mesmo tempo, havia mais opções, mais sonhos. Os adversários foram os próprios radiodifusores e o governo da época. A distribuição de canais durante a Constituinte ajudou a dinamitar o projeto. Não é preciso ter estado presente na comissão, basta ler as atas. Elas registram um constrangimento terrível.
Como e de onde, de acordo com a pesquisa, surgiram as propostas de criação do Conselho de Comunicação Social? Quais eram as motivações?
R.B. – A idéia do conselho surgiu antes do início da Assembléia. Pelo menos a Fenaj e o PMDB já falavam de um conselho antes da Assembléia. A melhor síntese do ideal do conselho, se é que se pode chamar assim, está no relatório produzido pela deputada constituinte Cristina Tavares. No Relatório Tavares, o conselho é um espaço para participação social, independente, com poderes para outorgar e fiscalizar a execução dos serviços de radiodifusão. É um espaço democrático.
Você afirma, em sua dissertação, que a Constituição Federal é ‘domada’ em seu capítulo da Comunicação Social. Por quê? Quem influenciou nesta formatação?
R.B. – Tirei esta metáfora do livro do historiador Kenneth Maxwell sobre a história contemporânea de Portugal (‘O império derrotado’). A intenção é mostrar o caráter contraditório da nossa Constituição. A Constituição traz princípios fundamentais para a área de comunicação (regionalização, vedação ao monopólio, complementaridade dos sistemas público e privado, conteúdo nacional). Mas ela também amarra a execução de tudo isto a um procedimento de outorga que não escuta a sociedade, uma rotina administrativa que ainda consegue ignorar os princípios.
A Constituição ‘domada’ é esta Constituição que tem um potencial imenso, mas que ainda está presa. O mais interessante é notar que este processo de dominação se inicia ainda durante a Constituinte, com a atuação da indústria, do governo e de alguns constituintes para que a proposta democrática não caminhasse.
O CCS atual não é o órgão imaginado originalmente. Como era a proposta e como se estabeleceu, efetivamente?
R.B. – Na minha opinião, o que os constituintes imaginavam seria o equivalente, hoje, a um verdadeiro órgão regulador. Obviamente, o termo ‘regulação’ no sentido atual ainda não existia, os serviços de telecomunicação ainda eram monopólio estatal … O que se imaginava era um espaço que permitisse a participação social e a intervenção sobre um tema (a comunicação social, em especial a radiodifusão) que antes era tratado apenas em gabinetes. O Conselho era uma proposta de ação, orientada pelo pensamento de que a informação era um bem social.
A distância entre este ideal e o Conselho que resultou do artigo 224 e da Lei no 8.389/1991 é enorme. Um exemplo claro: por que o Conselho não participa do processo de renovação das outorgas, sugerindo critérios para as comissões responsáveis no Senado e na Câmara? Ninguém discute isso. Tomou-se por pressuposto, antes mesmo da sua instalação, que o Conselho teria sempre um papel subsidiário.
Você afirma que Conselho de hoje tem pouca ou nenhuma importância. Onde e quando foi desviado o projeto original do Conselho de Comunicação Social?
R.B. – O problema não está apenas em ser um órgão auxiliar do Congresso, responsável, no máximo, pela elaboração de pareceres. Me parece que o problema está em uma crise de auto-estima que tomou conta do Conselho antes mesmo que ele se tornasse realidade. Para mim, isto é produto da aliança entre indústria e governo ainda durante a Constituinte. O Relatório Tavares foi derrubado em uma subcomissão constituinte por uma emenda substitutiva que acabava com o Conselho.
Esta emenda, apresentada pelo deputado-radiodifusor José Carlos Martinez, substituía o Conselho pela separação dos poderes: o Executivo outorga, o Legislativo aprova, só o Judiciário cassa. Não havia mais Conselho. Depois de muita discussão, quando se tomou a decisão sobre o texto final, o que ocorreu foi uma mistura do Relatório Tavares com a Emenda Martinez: o Executivo continuaria outorgando, o Legislativo passaria a referendar esta decisão e o Conselho seria um órgão auxiliar. Infelizmente, a aprovação do ‘órgão auxiliar’ acabou colocando o Conselho numa situação que não é necessariamente negativa, mas que foi interpretada como um sepultamento daquela proposta democrática.
Qual o potencial do CCS hoje? Como pode ser revitalizado?
R.B. – Acredito que o Conselho ainda tem potencial. Por exemplo: se compararmos o primeiro mandato do Conselho com o segundo, fica claro que uma alteração na sua composição e na presidência pode fazer toda a diferença. Penso que se trata de chamar a atenção para a existência do Conselho. A escolha dos representantes da sociedade civil e do presidente também precisa ficar mais transparente.
Houve um momento do Conselho – analisava-se um ofício do departamento de classificação indicativa no Ministério da Justiça – em que alguns conselheiros ficaram incomodados com a possibilidade de receber aquela consulta, como se o CCS tivesse que se fechar sobre si mesmo e só responder ao Congresso. Discordo desta visão. Não é porque o Conselho é um órgão auxiliar do Congresso que deve se fechar para a sociedade, incluindo os outros poderes. Acredito que mais confiança e mais cobrança dos parlamentares e da sociedade civil possam ajudar a revitalizá-lo.
Se a Constituição foi ‘domada’, como se explicam as dificuldades enfrentadas pelo Conselho?
R.B. – A metáfora da constituição domada ajuda a explicar o que aconteceu com o Conselho. Isolá-lo, tirá-lo do processo de renovação das outorgas, da fiscalização dos serviços concedidos, foi algo que também contribuiu para que a Constituição (no sentido dos princípios constitucionais) fosse domada. O plano original era que o Conselho fosse um órgão que pudesse executar uma política pública na área.
Acho que as dificuldades a que você se refere são as que surgem sempre que um novo órgão é criado, ou seja, são naturais do contexto inicial. Um Conselho permite um embate de forças que tem interesses diferentes e é bastante natural que exista o conflito. É preferível que seja assim a um Conselho capturado. Agora, para que seja assim, ele tem que funcionar e isto não ocorre desde o início deste ano …
A sua pesquisa indica a existência de órgãos semelhantes ao CCS em outros países?
R.B. – A minha preocupação foi o processo histórico brasileiro, por isso não aprofundei a pesquisa sobre exemplos internacionais. Não conheço um outro órgão nos moldes do Conselho – quer dizer, um conselho que sirva como auxiliar do Congresso, sem qualquer competência executiva, sem poderes. E note como a história é cruel: na Constituinte, quando se discutia a idéia inicial do conselho, o então ministro das comunicações, Antonio Carlos Magalhães, criticava a proposta justamente pela inexistência de exemplos internacionais. E isso porque a proposta de então era inteiramente baseada no exemplo da Comissão Federal de Comunicações dos Estados Unidos, do órgão regulador inglês, francês! Os eventos levaram o Brasil a se tornar ‘exclusivo’, quando na verdade o que se queria era só adotar uma instituição bastante parecida com as de outros países.
Gostaria de destacar outros aspectos da pesquisa?
R.B. – Vivemos um momento rico em interpretações constitucionais. Por exemplo, é comum dizer que a Constituição precisa ser reformada, que foi criada em uma época muito diferente, em que as tecnologias eram ainda muito limitadas. Um resgate histórico mostra que muitos constituintes já podiam esperar o crescimento das tecnologias de comunicação. Tinham consciência de que isto iria resultar em uma demanda social, uma demanda por alguma forma de intervenção ou mediação. Este resgate permite criticar interpretações que procuram simplesmente descartar o projeto democrático que está contido na Constituição.
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Da Redação FNDC