Por que regular o rádio e a televisão

Meios de comunicação eletrônicos existem de todos os formatos e tamanhos e para múltiplos empregos. Cada vez com mais funções. Os aparelhos que hoje realizam a revolução nas comunicações utilizam tecnologia digital e convergem entre si, em benefício da democracia. Todo mundo pode falar, ouvir e também ser ouvido. Fácil assim. Teoricamente.

Na proporção em que se multiplicam as possibilidades com as novas tecnologias em comunicação, se reproduz também a necessidade de ordenar a implantação e exploração dos serviços que delas surgem – e que se fundem. Trata-se de interesse público. Paradoxalmente, no Brasil, apesar de estarem convergindo, os meios de comunicação de massa vão se ordenando em diferentes marcos regulatórios. As telecomunicações possuem código mais de acordo com o seu tempo e agência reguladora em permanente reordenação. Já a radiodifusão (rádio e televisão em canal aberto), que vem incorporando novo sistema digital, agrega valor a si própria, mas, com regras obsoletas e se autorregulando, não avança muito no propósito de servir à sociedade.

Por que regular rádio e televisão? A radiodifusão, assim como a água e a energia elétrica, por exemplo, requer a utilização de um bem público – neste caso, o espectro eletromagnético. Sem o uso dessas freqüências, as emissoras de TV e de rádio não conseguem transmitir seus conteúdos. Por isso, ‘é inadmissível, em um Estado Democrático de Direito, o funcionamento das redes de televisão sem a existência de `regras do jogo´, ressalta o advogado Ericson Meister Scorsim, autor do livro TV Digital e Comunicação Social: aspectos regulatórios.

A tevê por radiodifusão é regulada pela Lei nº 4.117/62, que está ultrapassada e desatualizada em face da Constituição de 1988. Por isso, Scorsim justifica a necessidade uma lei compatível com as regras constitucionais e no contexto da convergência tecnológica. ‘O mercado de televisão requer a existência de regras jurídicas claras e seguras que possibilitem o seu adequado funcionamento. De outro modo, é impossível dar segurança jurídica aos negócios relacionados à TV’, afirma o advogado, destacando que a estrutura de mercado é por si só desfavorável à liberdade de expressão e de comunicação social.

Guilherme Canela, Coordenador de Relações Acadêmicas da Andi – Agência de Notícias dos Direitos da Infância – afirma, em artigo publicado no livro Democracia e Regulação dos Meios de Comunicação de Massa, que os marcos regulatórios devem assegurar a produção dos chamados bens públicos. Por bens públicos, Canela entende aqueles que, a ‘grosso modo’, são importantíssimos para a população, mas, devido ao seu alto custo de produção, ou à dificuldade de precificá-los e auferir lucro com eles, ou ainda à impossibilidade de somente disponibilizá-los a quem pode comprá-los, não seriam gerados sem uma intervenção regulatória. ‘Ar puro, telefone público numa aldeia indígena no meio da floresta amazônica, programação educativa dentro de certos parâmetros são alguns exemplos’, descreve o coordenador, complementando que há razões técnicas ‘transbordando’ para se justificar a regulação do setor de radiodifusão no Brasil. ‘Quando é do interesse do campo privado, a regulação não somente é bem-vinda como é demandada’, pontua.

Segundo Scorsim, a regulação deve servir tanto ao mercado quanto aos consumidores e cidadãos brasileiros. ‘Não é admissível um marco regulatório que atenda somente aos interesses setoriais dos radiodifusores, assim como não é viável a edição de normas que satisfaçam apenas aos interesses dos consumidores’, analisa. Assim, garante, a regulação há de ser um ponto de equilíbrio entre os múltiplos interesses em jogo, sejam os públicos, sejam os privados.

Para cumprir o papel regulador nos serviços públicos, o Brasil vem adotando o modelo norte-americano de agências reguladoras, com algumas diferenças. O padrão brasileiro, porém, ainda é falho. De modo geral, o País não tem a tradição de regular seus serviços básicos, avalia Celso Schröder, Coordenador-Geral do Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação (FNDC). Não seria diferente na comunicação – especialmente com o rádio e a televisão, onde os exploradores dos serviços se autorregulam. A prática contraria alguns princípios do capítulo da comunicação na Constituição Federal relativos a conteúdos, propriedade e concessão de outorgas em radiodifusão.

A origem das agências reguladoras no Brasil decorre da necessidade de controlar os serviços públicos transferidos para terceiros com o processo das privatizações, a partir de 1990. Hoje, grande parte dos países, dentre eles o Brasil, intervém no domínio econômico através das Agências Reguladoras, de acordo com o advogado especialista em Direito Constitucional e administrativo Carlos Henrique Reis Rochael. Em artigo publicado no portal jurídico Jus Navigandi, ele explica que as agências são organismos introduzidos na estrutura da Administração Indireta para substituir a Administração Direta na fiscalização e regulação dos concessionários e permissionários que exploram atividades econômicas e a prestação de serviços públicos.

A década de 1990 foi marcada pela saída do Estado do campo empresarial, com a transferência para a iniciativa privada de entidades estatais responsáveis pela execução de serviços públicos. ‘Para assumir a nova postura de Estado Regulador, responsável pela fiscalização, legislação e planejamento, foi necessária a criação de diversas autarquias especiais’, destaca Rochael. Diferentemente das agências americanas, conforme analisa o advogado, as brasileiras vinculadas à Administração Pública possuem maior independência financeira e de gerenciamento em relação ao Poder Público e também às demais autarquias que compõem a Administração Pública indireta.

No Brasil, a divisão do setor de comunicação (em 1997) em telecomunicações (compreendendo exclusivamente telefonia) e radiodifusão (compreendendo a televisão e o rádio abertos), foi uma providência tomada pelo Executivo federal para comportar legalmente a privatização dos serviços de telefonia no País e materializar seu compartimento.

Em 1995, a Emenda Constitucional nº 8 separou os setores de telecomunicação e radiodifusão por meio da nova redação do artigo 21 da Constituição Federal e determinou a criação de um órgão regulador para o setor.

Em 1997, foi aprovada uma nova Lei Geral de Telecomunicações (LGT) – a Lei no 9.472 – dispondo sobre a organização dos serviços de telecomunicações. Foi criada a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), autarquia vinculada ao Ministério das Comunicações, integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime especial.

Crítico da divisão legal entre telecomunicação e radiodifusão, Scorsim defende uma modificação no ordenamento jurídico brasileiro, atribuindo competência regulatória à Anatel sobre os serviços de televisão por radiodifusão. Ele argumenta que, deste modo, seria relativizada a separação entre os dois universos (telecomunicações e radiodifusão), avançando alguns passos em direção à aproximação recíproca.

A proposta do advogado justifica-se nos seguintes fatos: o processo de convergência tecnológica nas comunicações requer a unidade regulatória; evitaria a confusão sobre a atribuição de competências entre distintas entidades (o que compromete a segurança jurídica), além da possibilidade de aproveitar a experiência da Anatel em termos de regulação setorial sobre os serviços de telecomunicações. Ainda segundo Scorsim, a proposta facilita a adoção de uma política nacional de comunicações diante da internacionalização da mídia e a implantação do Sistema Brasileiro de Televisão Digital (SBTVD).

Scorsim também sustenta uma alteração da LGT a fim de transformar a Anatel em Agência Nacional de Comunicações. ‘Ora, se há um Ministério das Comunicações, nada mais razoável do que a existência de uma agência especializada na matéria, independentemente da tecnologia adotada’, argumenta. Ao ministério, explica o advogado, caberá a elaboração de políticas públicas para o setor, enquanto à agência caberá a definição e a execução da política regulatória. ‘Nesse sentido, o modelo aproxima-se da experiência da Federal Communications Comission dos EUA [FCC – órgão regulador norte-americano], independentemente da plataforma tecnológica adotada’, compara o advogado.

O superintendente de Comunicação de Massa da Anatel, Ara Apkar Minassian, garante, porém, que a agência é obrigada a se manter distante da radiodifusão, exceto em questões de elaboração e manutenção dos Planos Básicos, por força do que dispõe a LGT. Diz o superintendente: ‘A Anatel não tem tendências no que respeita à Radiodifusão. A agência obedece ao comando do artigo nº 211 da Lei Geral de Telecomunicações, que excluiu da jurisdição da Agência a outorga dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens e os manteve no âmbito de competências do Poder Executivo, competência esta exercida pelo Ministério das Comunicações’, ressalta Ara. No que diz respeito ao serviço de televisão por assinatura, complementa ele, cabe à Anatel seguir e fazer cumprir o que dispõe a regulamentação e a Lei 8.977 de 1995 (Lei do Cabo).

Os radiodifusores costumam acusar qualquer tentativa de regulação para o setor como sendo ato de censura. ‘Trata-se de um discurso antiquado e não compatível com a presente realidade constitucional’, pondera Scorsim, condenando a censura privada à discussão sobre a regulação da mídia em nosso País. ‘Assim, é fundamental que conste na agenda pública a discussão em torno da regulação da mídia’, resume. Mesmo nos Estados Unidos, lembra o advogado, país de forte tradição liberal, existe a regulação da mídia – e inclusive uma agência reguladora dos serviços de comunicação, independentemente dos meios utilizados para a difusão do sinal de tevê. A regulação, assegura Scorsim, deve servir ao Estado Democrático de Direito, de modo a combater os abusos estatais contra a mídia e, também, os abusos privados cometidos pela mídia.

Guilherme Canela, no artigo anteriormente referido, enfatiza que, se as liberdades de expressão, de imprensa e de informação dependem, em grande medida, das vozes que efetivamente conseguem se colocar nos meios de comunicação, tanto a questão regulatória quanto a questão democrática devem dar conta dessa realidade. Canela garante que o controle da liberdade de expressão está nas mãos daqueles que detêm os meios pelos quais a mensagem é veiculada – e que o déficit na garantia desse direito, por si só, justifica a necessidade de se regulamentar o setor.

A inexistência regulatória para o setor de radiodifusão favorece uma politização excessiva que faz preponderar interesses particulares sobre os públicos. Scorsim destaca que as emissoras de tevê ficam submetidas às ingerências políticas e faltam critérios técnicos claros e transparentes que respaldem a sua atuação no cenário audiovisual. Além disso, a falta de regulação oportuniza a confusão entre a política pública de comunicação social e a política pública regulatória, ambas concentradas no poder Executivo, especificamente no Ministério das Comunicações. ‘É necessário diferenciar o papel do formulador da política de comunicação da política regulatória. O poder Executivo deveria formular a primeira e a agência reguladora ficaria com a segunda’, explica Scorsim.

O acúmulo de funções pelo Executivo também acarreta uma sobrecarga que torna ineficiente o serviço, afirma o advogado. Ele cita como exemplo a lentidão nos processos de outorga e renovação das concessões de tevê, ‘com a impossibilidade material de fiscalização de determinadas irregularidades por falta absoluta de recursos e pessoal’. Lembra ainda que a dinâmica do mercado requer respostas rápidas justamente em face da evolução tecnológica e amplitude dos serviços possibilitada pela TV Digital. ‘A estrutura tradicional da administração pública não consegue acompanhar a velocidade e qualidade das necessidades dos agentes econômicos. Assim, é fundamental a profissionalização e especialização da burocracia estatal de modo a atender as modernas necessidades setoriais’, enfatiza Ericson Scorsim.

Canela ressalta que regular a mídia não é o mesmo que regular a indústria do petróleo, de comunicações ou de máquinas de lavar. A diferença, aponta o autor, reside, sobretudo, num elemento central: o conteúdo veiculado pelos meios e suas implicações. Canela observa que desconhecer as potenciais alterações de fundo na regulamentação e regulação dos meios de comunicação é o mesmo que estar desconectado das reais expectativas quanto a uma política para esse teor. ‘Regular a infraestrutura, para o setor de radiodifusão, é, ao fim e ao cabo, regular o conteúdo’, deduz.

De acordo com Scorsim, o conteúdo audiovisual é objeto de tratamento especial pela Constituição, razão pela qual ela impõe um estatuto específico sobre o tema. Isto não exige necessariamente uma agência especializada somente no setor da comunicação audiovisual. ‘A separação entre a regulação da infraestrutura e do conteúdo audiovisual acaba enfraquecendo a própria proteção a este último. Em regra, quem detém os meios de comunicação é que determina quais os conteúdos que serão veiculados pelas redes de difusão’, diz.

‘O direito à liberdade de se exprimir livremente parece ser, independentemente da corrente de pensamento, o que mais une a discussão da democracia à discussão dos meios de comunicação de massa’, destaca Canela. Ele deduz que o déficit na garantia desse direito, por si só, já implica a necessidade de se regulamentar o setor. Afirma que, apesar de ter havido uma ‘democratização’ na quantidade de pessoas que têm acesso à mensagem, não há nenhuma garantia de que sua recepção foi produzida e/ou veiculada democraticamente. ‘Nesse sentido, regular é a única forma de garantir que os meios de comunicação não causem estragos pelo mau uso do poder que efetivamente têm’, conclui.

Acreditar ou não que a regulação sobre os meios de comunicação de massa vem em benefício da sociedade seria uma questão de clareza do ponto de vista jurídico, mas, especialmente, do ponto de vista da comunicação como um direito social que precisa ser preservado. Para o jornalista Celso Schröder, a situação de desregulamentação do setor no Brasil não tem sentido, é preciso mudar. ‘Precisamos passar da lei do mais forte para um espaço mais racional, aonde todos os interesses, inclusive os da radiodifusão, irão construir um mundo a partir dos seus pontos de vista’, pontua Schröder.

O coordenador do Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação observa ainda que nunca houve no Brasil uma abertura tão grande como há neste momento, por parte de um governo, para discutir o setor da comunicação. ‘Os debates que vêm ocorrendo são inéditos. Esta administração só não realizará efetivamente uma nova regulação se não tiver, enfim, a compreensão do papel da comunicação, ou não tiver coragem’, avalia o jornalista.

A regulação dos serviços de televisão por radiodifusão é autorizada pela Constituição da República. O amparo jurídico à regulação da radiodifusão está em diversos dispositivos constitucionais, a seguir relacionados conforme Scorsim:

Primeiro, o art. 21, XII, letra a, que atribui a competência da União para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de radiodifusão. Segundo, o art. 22, IV, que dispõe: compete privativamente à União legislar sobre radiodifusão. Terceiro, o art. 174, que trata da competência regulatória do Estado sobre atividade econômica. Quarto, o art. 175, caput que trata da incumbência do poder público de prestar serviços públicos.

Regular, de acordo com o dicionário Aurélio, refere-se a regra – aquilo que é ou age conforme as regras, normas, leis, praxes.

Regulamentar, no mesmo glossário, refere-se a sujeitar a regulamento, regimental.

Quanto ao valor semântico, de acordo com o Procurador do Estado do Rio Grande do Sul, professor da Escola Superior da Defensoria Pública do RS, Juliano Heinen, ‘regulação’ possui um significado eminentemente ligado à técnica e à economia, enquanto a ‘regulamentação’ possui um critério eminentemente político. Em síntese, enquanto a regulamentação atuará no campo da atuação do Estado, definindo as políticas e interesses públicos mediante leis, a regulação trabalhará no campo científico, baseada no profissionalismo.

Dessa forma, escreve Heinen no portal jurídico Jus Navigandi, não há que se falar no termo regulamentação às agências reguladoras, uma vez que este é um termo exclusivo do Poder Legislativo.

A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) nasce com a função de regular, fiscalizar e outorgar as telecomunicações do País, ‘dotando-as de uma moderna e eficiente infra-estrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade serviços adequados, diversificados e com preços justos, em todo o território nacional’. Foi a segunda agência reguladora a ser criada no País, mas a primeira a ser instalada, em 5 de novembro de 1997.

A missão da Anatel – conforme está descrito no seu site institucional – é implementar, dentro de suas atribuições, a política nacional de telecomunicações; expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público; administrar o espectro de radiofrequências e o uso de órbitas; expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado, bem como de padrões quanto aos equipamentos a serem usados pelas prestadoras de serviços; expedir ou reconhecer a certificação de produtos; reprimir infrações dos direitos dos usuários e exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

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Editora do MídiaComDemocracia