Por uma regulação inteligente

RADIODIFUSÃO
(*)

Guilherme Canela de Souza Godoi (**)

I. Introdução

O advento dos meios de comunicação de massa, rádio e televisão, impôs aos Estados nacionais a necessidade de regulá-los através de legislações específicas. Desde então, diversos diplomas legais têm sido criados em todo o planeta para estabelecer regras próprias para um setor no qual duas características dificultadoras do processo legislativo saltam aos olhos: sua importância para a nação e o conflito dos interesses envolvidos.

Os tomadores de decisão, portanto, perceberam, nas mais diferentes democracias e não democracias, que a regulação destes importantes formadores de opinião pública [tal afirmação ? de que os meios de comunicação são formadores da opinião pública ? não é consensual entre os estudiosos da democracia; para autores que compartilham desta visão ver SARTORI (1994), cap. 5 e LIPPMANN (1950)] era uma necessidade e, ao mesmo tempo, um desafio.

No entanto, ao contrário de muitos outros temas concernentes à res publica, os meios de comunicação de massa possuem uma característica peculiar: uma capacidade incrível de mutação. O surgimento de novas tecnologias, por exemplo, pode implicar a necessidade de atualizar a legislação.

Assim, procuramos resumir e comentar brevemente projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional concernentes à regulação dos meios de comunicação de massa. Em sendo nossa legislação de 1962, e dado o fator mudança inerente ao setor, há uma percepção generalizada por parte dos atores envolvidos mais diretamente com esse tema que a legislação precisa ser alterada. Por isso, foi nossa intenção expor quais são as propostas de alteração que hoje tramitam no parlamento brasileiro.

Cabe ressaltar, ainda a título introdutório, que pela forma proposta para este artigo o projeto do governo federal colocado em consulta pública no mês de junho de 2001 será apenas mencionado em pontos específicos, mas não é objeto de nossa discussão [para uma discussão específica ver GODOI (2001a)].

O que se segue está disposto da seguinte forma: primeiro, ainda a título introdutório, apresentamos uma discussão metodológica acerca da importância de se discutir legislação em estudos que possuem como pano de fundo os meios de comunicação de massa; em seguida travamos uma discussão sobre pontos que estão na pauta das reformas almejadas para o setor, assim como dos principais projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional que possuem como foco a radiodifusão; na conclusão, procuramos identificar os principais problemas e tendências verificados ao longo do texto.

Por que regular os meios de comunicação de massa? Havendo uma percepção afirmativa de que a análise do marco legal é um ponto a ser considerado em estudos sobre o tema democracia, nos cabe esclarecer porque cada vez mais é imprescindível a regulamentação das comunicações. No mínimo três conjuntos de questões justificam a necessidade da regulação. De um ponto de vista técnico, é central haver uma regulação estatal para que se possa organizar a utilização das freqüências. Numa linguagem não especializada: para que não haja uma confusão generalizada na transmissão dos sinais das diferentes emissoras de rádio e televisão; por um prisma econômico, a regulação é necessária pois o espectro eletromagnético é um recurso público (é um bem público) finito [para uma definição de bens públicos detalhada ver SHEPSLE e BONCHEK (1997)], o que o torna um bem ainda mais valioso e acerca do qual a regulação estatal é um imperativo. Esses dois aspectos são aceitos quase que consensualmente, o que não ocorre com o terceiro. Aqui a visão é a de que é importante regular as comunicações devido ao poder que tais empresas exercem junto à vida política, social e econômica de um país [para uma discussão mais aprofundada desses aspectos, Cf. ALMEIDA (1993)].

Com base nessa perspectiva, nossa pesquisa, do ponto de vista empírico, centralizou-se em como é (principais pontos da legislação em vigor) e em como deveria ser (propostas de alteração da legislação em vigor) a legislação referente à comunicação de massa no Brasil. Não foi nosso intuito, por conseguinte, desenvolver uma outra importante análise, a da aplicabilidade efetiva dessa legislação, levantando, por exemplo, quais são os dados que espelham a real configuração do setor de comunicação de massa brasileiro.

II. Discussões em torno da alteração da legislação

As propostas de legislação para o setor são diversas e podem ser dividas em dois grandes grupos, as gerais (como o projeto do governo que altera o setor de radiodifusão, ou do Dep. Fernando Ferro que cria todo o setor de televisão comunitária) e as específicas, as quais versam sobre os mais variados temas, focalizando-se nos seguintes: capital estrangeiro, propriedade, regulação, conteúdo, voz do Brasil, lei de imprensa e direito de resposta, radiodifusão comunitária, propaganda eleitoral, conselho de comunicação social, concessões e outorgas, radiodifusão pública e educativa, TV por assinatura [à exceção da proposta do governo que estava em consulta pública no website <www.mc.gov.br>, todos as demais propostas foram selecionadas a partir do website <www.camara.gov.br> e de acordo com os seguintes critérios: a) ter como assunto principal o tema radiodifusão ? vocábulo utilizado na pesquisa; b) não se referir à regulamentação da propaganda única e exclusivamente; c) não se afigurar em projetos de resolução para renovação de concessões; d) ter sido propostos após 1989; e) quando possuíam a mesma redação na Câmara e no Senado, com números diferentes, foram considerados um só; f) quando foram apensados, foram considerados apenas um].

Antes de iniciarmos uma análise das principais propostas em discussão, sempre tendo em mente o modelo atual e a proposta de lei geral do governo, faremos uma breve análise da configuração das 55 propostas selecionadas.

A tabela 1 abaixo mostra que quase 1/3 (28%) dos projetos estão preocupados com questões de conteúdo, ou seja, o que pode ser televisionado, quando e como. Questões de fundo, como as de propriedade, estão presentes em 16% dos projetos de lei analisados. Um dado intrigante e ao mesmo tempo revelador é que apenas 5% dos projetos estão preocupados com a radiodifusão pública; a tabela não mostra, mas destes apenas um projeto procura encontrar formas de financiamento desta radiofusão; ou seja, um setor importante para aumentar a pluralidade de visões e conteúdos está cada vez mais sendo deixado à sua própria sorte o que o conduz a adotar atitudes de financiamento muito semelhantes à da radiodifusão privada ? com os mesmos constrangimentos comerciais que ali existem.

Tabela 1. Distribuição
dos Projetos por Assunto

Assunto Central	Número de Projetos	%
Conselho de Comunicação Social	3	5,4
Conteúdo	15	27,3
Direito de Resposta e Lei de Imprensa	4	7,3
Horário Eleitoral e Propaganda Política	8	14,5
Propriedade, Outorgas e Concessões	9	16,3
Radiodifusão Comunitária	9	16,3
Radiodifusão Educativa e Pública	3	5,4
TV por Assinatura	2	3,6
Voz do Brasil	2	3,6
Total	55	100

Fonte: www.camara.gov.br (a partir dos projetos
selecionados)

Quanto aos partidos, a tabela 2 abaixo mostra que os parlamentares do PMDB
e PT são os que mais apresentaram projetos nessa área. Lembrando
que os partidos de esquerda e centro-esquerda concentram suas propostas em projetos
concernentes à propriedade, conselho de comunicação social
e radiodifusão comunitária (a favor), enquanto os de direita e
centro-direita concentram em conteúdo, horário político
e radiodifusão comunitária (contra).

Tabela 2. Distribuição
dos Projetos por Partido

Partido	Número de propostas	%
PcdoB	1	1,8
PDT	2	3,6
PFL	9	16,3
PMDB	16	29,1
PPB	8	14,5
PPS	2	3,6
PSB	1	1,8
PSDB	4	7,3
PSL	1	1,8
PT	11	20
Total	55	100

Fonte: www.camara.gov.br
(a partir dos projetos selecionados)

 

Tabela 3. Distribuição dos Projetos de
Acordo com o Tipo

Tipo de Projeto	Quantidade	%
Projeto de Lei da Câmara	39	70,9
Projeto de Lei do Senado	10	18,2
Projeto de Resolução	2	3,6
Proposta de Emenda Constitucional	4	7,3
Total	55	100

Fonte: www.camara.gov.br (a partir dos projetos selecionados)

a) Concessões e outorgas

A política de concessões sempre foi o calcanhar-de-aquiles da legislação brasileira no setor. Como o princípio de qualquer lei geral é a imparcialidade e a transparência, o debate ao redor de um sistema de concessões que se caracterize, no mínimo, por estes dois quesitos é pertinente, especialmente quando temos uma configuração do modelo de concessões que permitiu aos mais diferentes governos "premiar" este ou aquele aliado com uma outorga de rádio ou televisão sem que, portanto, houvesse qualquer imparcialidade (ver seção II). Um levantamento da revista Carta Capital (Cf. FERNANDES, 1998) mostrou que, nas eleições de 1998, em 13 estados havia candidatos ao governo que eram possuidores de rádios e/ou televisões locais (isto, sem considerar os jornais). No Congresso daquele ano, 96 parlamentares eram detentores de concessões, dentre eles alguns dos mais influentes: como Antônio Carlos Magalhães – PFL/BA, José Sarney – PMDB/AP, Agripino Maia – PFL/PE, Geraldo Mello – PSDB/PE, Jader Barbalho – PMDB/PA. Motter, em sua dissertação de mestrado, salienta esse fato ao mostrar como as concessões foram utilizadas para barganhas políticas na assembléia constituinte que ocorreu durante o governo Sarney, cujo Ministro das Comunicações era Antonio Carlos Magalhães. Segundo Motter (1994b), o presidente José Sarney distribuiu em apenas três anos 30,9% de todas as concessões outorgadas na história da radiodifusão brasileira (ver tabela 4).

 

Tabela 4. Número de Concessões
por Governo

Governo (período)	Número de Concessões e Permissões	%
COLLOR	120	3,6
SARNEY (85-88)	1028	30,9
FIGUEIREDO (79-85)	634	19,0
OUTROS (34-79)	1483	44,5
CONGRESSO (OUT/88)	65	2,0
TOTAL	3330	100,0

Fonte: MOTTER (1994), p. 163.

Nesse sentido, o ministro Sérgio Motta procurou conferir transparência e imparcialidade ao processo ao transformá-lo em licitatório. O qual, apesar de ser aplaudido pela ampla maioria de atores relacionados ao setor e ouvidos por mim, não é consensual. Alguns crêem que o poder econômico é uma variável negativa a ser analisada e num ambiente onde a regulação da propriedade, como veremos, não é rigorosa, essa é uma preocupação mais do que pertinente. Outro problema não resolvido por Motta e nem sempre questionado é que o decreto só se aplica, como já mencionamos, às concessões comerciais, outras modalidades (como a institucional e educativa) ainda dependem exclusivamente da decisão do ministro e do presidente (Cf. COSTA e BRENER, 1997).

O anteprojeto atual mantém o critério licitatório, mas deixa de considerar a lei de licitações como parâmetro, estabelecendo que regulação posterior do ministério determinará o funcionamento do processo.

Dos projetos em tramitação que tratam especificamente da questão das outorgas há dois interessados em intensificar a vigilância sobre os proprietários das emissoras (Dep. Tonelli e Dep. Luis Ribeiro), determinando que pessoas envolvidas em processos criminais tenham suas concessões cassadas. Especialmente no caso do projeto do Dep. Tonelli, seria um grande avanço para o setor, pois proprietários reincidentes em crimes eleitorais (por exemplo, aqueles de favorecimento de determinada candidatura através de seus veículos) teriam suas concessões cassadas. Cabe perguntar como será o apoio dos parlamentares detentores de concessão a uma proposta deste tipo. Outros quatro projetos estão preocupados em, através do sistema de concessões, pluralizar e melhorar a qualidade da programação. Seja incluindo a grade de programação como um dos quesitos (caso do Sen. Jutahy Magalhães), seja instituindo um critério de concessões que privilegie entidades da sociedade civil compromissadas com valores éticos e sociais (Dep. Aldo Arantes e Sen. Pedro Simon), tais projetos têm por finalidade utilizar o “caráter público” da concessão para instituir regras que permitam que mais atores tenham acesso a essas concessões e que os princípios constitucionais que regem a qualidade da programação sejam observados. Dois projetos merecem ser comentados separadamente. O do Senador Juthay Magalhães institui o processo licitatório para as concessões e, ao mesmo tempo, retira esta atribuição do Congresso Nacional. Cabe sublinhar aqui que o fato do Congresso até hoje ter autorizado todas as concessões e renovações que a ele foram submetidas (razão subentendida para a mudança, segundo os projetos que versam sobre o tema) não deve ser utilizado como parâmetro para alterar o dispositivo constitucional. Por que não criarmos um dispositivo legal, como é o caso do projeto do Senador Lúcio Alcântara, que estimule os congressistas a serem mais ativos nessa análise? Por fim, o projeto do Senador Pedro Simon abrange um outro tema central, a questão da propriedade cruzada. A mudança proposta pelo senador no modelo de concessões estipula que grosso modo não pode haver propriedade cruzada de jornais TV e rádio numa mesma Unidade da Federação. Como salientaremos no próximo tópico este é um ponto central na pluralização da mensagem dos meios de comunicação, impedindo a formação de conglomerados que possam controlar os mais diferentes meios de informação.

b) Propriedade e capital estrangeiro

Fortemente conectada à questão das concessões está a da propriedade. McChesney, coloca como uma questão central em sua obra a influência que a propriedade cruzada pode ter nas democracias contemporâneas. Ele cita o caso da Disney, que possui negócios na área de produção de conteúdo (filmes, desenhos, séries), distribuição dos mesmos (televisão aberta e à cabo, distribuidoras de vídeos e conteúdo de internet) e comercialização (parques temáticos, revistas, brinquedos etc.). Assim sendo, a crença de que, por exemplo, a existência de 450 canais à cabo é uma pluralização da informação está equivocada, como lembra McChesney, na medida em que esses canais têm seus conteúdo produzidos por não mais do que 10 grandes conglomerados internacionais de mídia [é interessante notar que quanto mais poder tais conglomerados adquirem mais difícil fica manter uma legislação que não os agrade. Decisões recentes do presidente do órgão regulador norte-americano (FCC), aliás ex-membro do conselho de administração da AOL-Time-Warner, procuram retirar restrições à propriedade cruzada que foram estabelecidas pelo Telecommunications Act de 1996]. Portanto, a discussão do controle de propriedade (feita também por Thompson, Sartori e Bourdieu) é pertinente, especialmente, quando tratamos da propriedade cruzada. No Brasil, as Organizações Globo possuem projetos nas áreas de televisão aberta (TV Globo Ltda.), cabo (Net), via satélite (Sky), filmes (Globo Filmes e Globo Vídeo), internet (Globo.com e Vírtua), rádio (Sistema Globo de Rádio), jornais (O Globo, Extra), revistas (Editora Globo), isto para nos atermos ao caso deste conglomerado [um mapeamento dos diversos negócios das Organizações Globo está feito em MORAES (1998) e CAPPARELLI et. al. (1999)].

Apesar desta realidade, a proposta do Ministro Pimenta não estabelece quaisquer limites para a propriedade cruzada e no que diz respeito à propriedade horizontal elimina os limites anteriormente estabelecidos (de 10 estações de TV à nível nacional), fixando que é permitida, para um mesmo grupo, uma concessão por município.

Ainda no que diz respeito à propriedade, um outro debate está se processando é o relativo à liberalização do capital estrangeiro e à permissão para a participação de entidades sem fins lucrativos. O atual projeto mantém o dispositivo constitucional vigente, já mencionado. É interessante perceber que há uma dicotomia nas posições dos diferentes atores: empresários do setor são favoráveis à abertura ao capital (à exceção da Globo, a quem não interessa o reforço da concorrência), enquanto são contrários à participação das entidades sem fins lucrativos (à exceção da Rede Record, controlada indiretamente por uma igreja), enquanto que membros da sociedade civil tendem a ser contrários à abertura (ou a aceitam com uma série de restri&ccccedil;ões a priori), mas são favoráveis à participação das entidades sem fins lucrativos, desde que os controladores possam ser identificados.

Os projetos que versam sobre o tema da propriedade das empresas de radiodifusão devem ser apresentados por meio de Proposta de Emenda Constitucional, pois é necessário alterar o artigo 222 da Constituição Federal. Assim o fizeram os Deputados Laprovita Vieira e Aloysio Nunes. O primeiro buscava conferir às entidades sem fins lucrativos, como é o caso da Igreja Universal, à qual o deputado é ligado, o direito de serem proprietárias e rádios e televisões. Tal projeto pode estimular a pluralidade de mensagens ao permitir que diversas entidades tenham a chance de controlar meios de comunicação de massa. Não obstante, como lembrou o Dep. Fernando Ferro [entrevista concedida em 28/6/01] é preciso verificar a real representatividade social de tais entidades, assim como definir um sistema de fiscalização das concessões que assegure que os princípios constitucionais sejam observados em defesa da nação brasileira e não deste ou daquele segmento. Outras duas questões e colocam aqui, como entidades sem fins lucrativos poderão gerir um negócio lucrativo e a necessidade de se identificar plenamente o controlador na forma de uma pessoa física, problemas que o projeto Laprovita não responde. A proposta do Dep. Aloysio Nunes deseja abrir 30% do capital destas empresas às pessoas jurídicas (nacionais ou estrangeiras). Tal proposta visa, segundo o próprio deputado, sanar um problema de capitalização do setor e, ainda segundo ele, tornar as empresas mais independentes de seus atuais credores (governos, bancos, etc.). O problema da capitalização é pertinente. Contudo, há uma forte tendência de que os capitais adicionais, caso não haja regras, sejam direcionados para uma ou duas empresas de maior audiência. A questão da independência também é complexa, visto que não se pode afirmar em que medida ser independente é entregar parte do controle acionário a conglomerados internacionais das comunicações. Deve-se ressaltar que a votação de tal proposta de forma isolada, ou seja, sem que se pense uma reformulação mais geral do sistema de radiodifusão nacional (como controle de propriedade cruzada, necessidade de percentagens mínimas de programação nacional, ausência de um sistema regulador estabelecido) é temerária e pode cristalizar situações de difícil alteração futura. A proposta do Dep. Arolde de Oliveira pretende retirar do Congresso Nacional quaisquer atribuições referentes ao controle das concessões e da propriedade no setor de radiodifusão. Ele retira das atribuições do Conselho de Comunicação Social o dever de opinar sobre questões de propriedade, assim como, retira do próprio Congresso Nacional a atribuição de aprovar concessões e renovações, com o argumento de que o Congresso pouco atua na questão. O argumento é válido, mais a solução não seria atuar mais?

c) Regulação e Conselho de Comunicação Social

No caso brasileiro, existem três alternativas principais no que concerne ao órgão regulatório: manter a regulação no Ministério (a atual proposta do governo), transferir a regulação para a Anatel (proposta do então Ministro Sérgio Motta), transferir a regulação para uma nova agência (proposta de algumas entidades, como a Abraço ? Associação Brasileira de Rádios Comunitárias).

Essa é uma definição central, que envolve, como bem lembrou o Dep. Ferro, uma discussão em torno do próprio princípio da regulação no Brasil, a qual não será feita aqui [aprofundei esta discussão em outro momento, cf. GODOI (2001b)]. De qualquer maneira, é interessante perceber que os radiodifusores são intensos defensores da manutenção da regulação do setor no Ministério. Alexandre Jobim [entrevista concedida em 7/5/01] ? consultor jurídico da Abert ? e o Deputado Federal (PMDB/PE) Salatiel Carvalho [entrevista concedida em 16/5/01] ? radiodifusor ?, por exemplo, expressaram seu descontentamento com a regulação à cargo da Anatel.

Outro locus importante de regulação, no sentido de elaboração de políticas regulatórias, é o até hoje não regulamentado Conselho de Comunicação Social. Esse Conselho, que idealmente deveria possuir uma composição de diversos setores representativos da sociedade, poderia se afigurar num espaço público de discussão sobre a mídia, o que não é de interesse dos empresários do setor.

Não existe nenhuma proposta em tramitação que proponha passar toda a regulação da radiodifusão para a Anatel ou outra agência [este era o plano inicial do então Ministro Sérgio Motta que já havia, inclusive, preparado um anteprojeto de lei nesses termos]. Assim, além da discussão acima esboçada iremos traçar uma breve discussão sobre os três projetos de lei que versam sobre o Conselho. Os projetos analisados têm duas características básicas: alterar a composição dos membros do Conselho e criar mecanismos para que ele seja efetivamente instalado. O projeto do Dep. Neuton Lima cria um Conselho bastante representativo, não obstante, transfere para cada entidade com assento a prerrogativa de indicar o membro que irá representá-la. Trata-se de um procedimento no mínimo estranho, já que o Conselho é um órgão auxiliar do Congresso e, portanto, deveria ser indicado pelos seus membros, observada a representação de cada entidade (a proposta do Sen. José Eduardo Dutra é que as mesmas apresentem uma lista tríplice que será escolhida pelos parlamentares). Diante do fato de que após 13 anos da promulgação da Constituição o Conselho ainda não foi instalado, tanto o Sen. Dutra como o Dep. Lima estipulam prazos automáticos e sumários para, após a escolha dos membros, o mesmo entrar em funcionamento, independentemente, portanto, da vontade do Presidente do Congresso.

d) Conteúdo, Voz do Brasil, Lei de Imprensa e Direito de Resposta

A regulação do conteúdo num país que viveu intensamente a censura de um regime ditatorial se afigura ainda mais complicada, visto que o receio de que órgãos governamentais voltem a ter em seu poder instrumento tão anti-democrático acaba por enviesar uma outra discussão relevante: os limites da liberdade de expressão. Alguns entrevistados, como Elisabeth Süssekind [Secretária Nacional de Justiça e responsável pela classificação por faixa etária dos programas de televisão; entrevista concedida em 16/1/01] e Alexandre Jobim, concordam que talvez o que falte é uma interpretação da corte constitucional (o Supremo Tribunal Federal) sobre o que seja a liberdade de expressão estabelecida na Constituição. Em países como os Estados Unidos essa foi a maneira pela qual os meios de comunicação acabaram por ter seus conteúdos controlados de forma aceita como democrática [para um aprofundamento da discussão, nos Estados Unidos, sobre a influência da Suprema Corte em assuntos como este, Cf. FLEMMING et. al. (1997)]. As propostas acerca do controle de conteúdo, no Brasil, ao contrário do que ocorre com as propostas sobre controle de propriedade e aperfeiçoamento da legislação de rádios comunitárias (dominadas pelos partidos de esquerda e centro-esquerda), são, basicamente, advindas dos partidos de direita.

O atual projeto do governo prevê um instrumento de auto-controle, o V-CHIP, institui um horário fixo e uma quantidade mínima para a programação infantil. No entanto, deixa a maior parte das questões relativas ao conteúdo para regulamentação posterior, o que é um problema geral deste projeto.

Dois projetos versam sobre a voz do Brasil. Um a torna facultativa (Dep. Cunha Bueno) e outro muda sua configuração, estendendo-a para os municípios e câmaras municipais (Dep. Odelmo Leão). Quanto ao último projeto, a despeito de ser interessante que os cidadãos tenham acesso às medidas dos executivos e legislativos municipais, é importante salientar que prefeitos e vereadores poderiam utilizar o espaço para um uso político-eleitoral incapaz de ser fiscalizado pela justiça eleitoral em 5500 municípios.

A tramitação dos projetos de lei de imprensa e direito de resposta dão uma pequena dimensão de como é difícil alterar o status quo neste setor. A lei de imprensa (que também versa sobre o direito de resposta) é de 1967 (portanto outorgada pelo regime militar), afigura-se num diploma legal caracterizado pelos dispositivos de censura e controle rígido da atividade de imprensa, por isso mesmo não é mais aplicada. Não se pode aplicar uma lei que vá contra os princípios constitucionais. Não obstante, isso não quer dizer que nenhuma lei deva ser aplicada. Nesse sentido, são pertinentes as propostas que estão todas apensadas ao projeto do Sen. Josaphat Marinho, as quais buscam regular minimamente as atividades da imprensa, garantindo os direitos dos cidadãos atingidos por estas atividades.

Dos 15 projetos sobre conteúdo, quatro versam sobre a necessidade de haver percentagens mínimas de programação regional ou local e os demais, de uma maneira ou de outra, procuram regular a programação para que ela seja adequada aos valores éticos e sociais, da pessoa e da família, os quais são princípios constitucionais. Entre os projetos que versam sobre programação regional e local cabe destacar que o projeto do Dep. Gibson traz uma inovação: exige as percentagens mínimas, mas também estipula meios de operacionalizar a exigência, conferindo, por exemplo, incentivos fiscais às produtoras que se dispuserem a produzir programação local e regional. Isto é um ponto relevante, visto que, do contrário, a legislação pode se transformar em letra morta dada a incapacidade financeira de se tocar projetos desse tipo. Quanto a estipulação de limites e horários para o conteúdo (especialmente no que se refere aos programas com conteúdo violento e de sexo), devemos ter em mente que países que defendem "a liberdade acima de tudo", como os Estados Unidos, possuem códigos de proteção à criança com limites e classificações da programação por faixa etária. É o que almejam projetos como o do Senador Pedro Simon, o qual, em sua justificativa, faz referência ao próprio caso dos Estados Unidos como um exemplo de regulação do conteúdo da programação.

e) Radiodifusão Comunitária

Apesar da legislação que regulamenta o setor ser recente, há diversos projetos que buscam alterar a radiodifusão comunitária. A maioria quer ampliar a influência e as possibilidades dessas rádios, aumentando a potência e permitindo uma maior viabilidade de financiamento (com a introdução de comerciais, por exemplo). Se não considerarmos essas iniciativas e nos atermos ao projeto inicial, as posições são quase unânimes de que as rádios comunitárias permitem uma maior pluralização do acesso à comunicação. As rádios comunitárias são percebidas, por vários setores, como uma iniciativa revolucionária, ainda que alguns, como o Secretário de Radiodifusão do Ministério das Comunicações [entrevista concedida em 18/1/01], entendam que elas têm o papel de suprir a carência da existência de rádios comerciais em algumas localidades. Por outro lado, as propostas de alteração são duramente criticadas pelo status quo, isto é pelos radiodifusores comerciais, com o argumento de que elas descaracterizam o princípio da radiodifusão comunitária, ao equipará-las às rádios comerciais.

São exemplos de projetos que procuram fortalecer a iniciativa da rádio comunitária os do Dep. Fernando Ferro e do Senador Paulo Hartung (os quais estendem as prerrogativas da radiodifusão comunitária para a televisão comunitária); o do Dep. Luiz Bittencourt (permite a inclusão de peças publicitárias na programação das rádios comunitárias); Dep. Costa Ferreira (anistia as pessoas que até a regularização operam rádios comunitárias ilegalmente); Dep. Walter Pinheiro (altera substantivamente a lei das rádios comunitárias, aumentando a potência, permitindo a formação de redes, ampliando a faixa de freqüências). Esse projetos, na visão de muitos atores, especialmente deputados radiodifusores, o governo e a Abert, desvirtuam a característica inicial das rádios comunitárias, qual seja a de atendimento a uma pequena comunidade. Está claro que as alterações propostas, por exemplo pelo projeto do Dep. Walter Pinheiro, em muito equiparam as rádios comunitárias às rádios comerciais em termos de "poder de atuação". Por outro lado, mantém características essenciais a esse tipo de modelo de radiodifusão, como a obrigatoriedade de que qualquer pessoa da comunidade tenha acesso à rádio (tenha voz), a participação de, no mínimo, cinco entidades representativas da comunidade local na direção da rádio e a preocupação primeira dessas rádios com o interesse comunitário. Tudo isso permite, se aplicado corretamente, uma revolução no conteúdo da programação e na influência que esta exerce sobre a comunidade local, já que, pelo projeto, é a própria comunidade que estará construindo a programação.

V. Conclusão

Um olhar atento aos projetos de lei e à proposta do governo permite-nos inferir que ainda é forte a ausência de uma concepção entre os decisores de que a comunicação é central para o desenvolvimento das democracias contemporâneas. A visão de que os meios de comunicação devem ser tratados como uma espécie de empresas "especiais" provedoras de informação, como pensam os teóricos do mainstream, ainda é muito forte entre os mais diversos segmentos. Mesmo entre os partidos de esquerda há a percepção, nas entrevistas e nas justificativas dos projetos de lei, de que, por exemplo, a radiodifusão comunitária é importante pois permite uma ampliação do mercado de trabalho, quando, para a democracia, essa importância está centrada em outros fatores já mencionados ? como a ampliação da participação comunitária. A proposta do governo é ainda mais descuidada com a relevância dos meios de comunicação [e aqui é possível se levantar a hipótese que esse descuido se dá exatamente porque os radiodifusores sabem muito bem qual é a centralidade deles nos rumos da democracia, não querendo, portanto, interferência em seu poder de alterar esses mesmos rumos]: não se controla a propriedade, não se estabelecem maneiras (além da radiodifusão comunitária) de se intensificar a pluralidade de visões na mídia, fazendo com que o projeto não se caracterize (depois de 40 anos) em algo substancialmente diferente àquilo que foi previsto no Código Brasileiro de Telecomunicações.

Outro problema com as propostas: muitas iniciativas inovadoras e que reconhecem o papel da radiodifusão na formação da consciência da população acabam por, desde já, se apontarem como inócuas ao proporem mudanças que não estão ancoradas em instrumentos de operacionalização. Por exemplo, há diversas propostas que asseguram uma quantidade mínima de programação regional/local. Mas como garantir que os produtores locais terão o acesso aos recursos necessários para que tal dispositivo seja cumprido?

No entanto, é preciso reconhecer que há muitas idéias importantes nessas iniciativas. Uma delas é a do ex-dep. Nilson Gibson, do PMDB/PE. Ao propor a obrigatoriedade de expansão da programação local, o deputado cria uma série de incentivos fiscais para estimular a produção independente e reforça a possibilidade de que mais atores possam ter voz na mídia, permitindo que a formação da cultura não esteja , por exemplo, restrita ao que é produzido no eixo Rio-São Paulo. No que diz respeito ainda à possibilidade de uma maior pluralidade de atores terem acesso à mídia, a proposta do Dep. Aldo Arantes (PCdoB/GO) que regulamenta o serviço de radiodifusão pública, através do qual atores como sindicatos e organizações não governamentais podem ter acesso aos meios de comunicação, também se encontra, ao lado da radiodifusão comunitária, como uma promessa de aprimoramento da democracia. Quanto a uma outra questão central, o controle de propriedade, propostas como a do Senador Pedro Simon que impedem o controle cruzado da propriedade (rádio, TV e jornais) na mesma região trazem ao debate uma discussão central para as democracias capitalistas contemporâneas.

É forçoso admitir, não obstante, que a maior conclusão a que podemos chegar, especialmente após colhidas as diversas opiniões de atores importantes para o setor, é a de que a forma como foram conduzidas as políticas do setor de radiodifusão no Brasil até o momento, especialmente no que diz respeito às políticas de concessão, permitiu uma cristalização do status quo. A tarefa de transformar o setor é e será difícil num Congresso onde uma bancada expressiva é composta por radiodifusores. Mas, talvez mais importante do que isso, as teorias de agenda setting, expostas por Wolf, e a centralidade dos meios de comunicação na formação da opinião pública, reconhecida por Sartori e Thompson, demonstram a dificuldade de tal mudança por um outro ângulo: a mídia não tem nenhum interesse em discutir a própria mídia e como os debates nas sociedades contemporâneas dependem desse intermediário, são remotas as chances de que ele prospere com o vigor necessário. A isso, soma-se, como complemento e corroboração, o descaso das próprias teorias centrais da democracia no tocante à importância dos meios de comunicação de massa nas sociedades contemporâneas.

(*) Este artigo é uma versão compacta de artigo publicado em Cadernos de CEAM ["As relações entre mídia e política", Ano 2, n? 6, Brasília, 2001], sob o título "Históricos e Perspectivas: uma análise da legislação e dos projetos de lei sobre radiodifusão no brasil", disponível em <www.unb.br/ceam/nemp>

(**) Secretário-executivo do Núcleo de Estudos sobre Mídia e Política (NEMP/CEAM) da Universidade de Brasília

Referências Bibliográficas

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